Quand le carbone coûtera cher

La tarification des émissions de carbone en France

Deux instruments de tarification du carbone coexistent en France

Un prix explicite du carbone est appliqué à la quasi-totalité de l’économie française au moyen de deux dispositifs réglementaires, l’un national et l’autre européen. La taxe carbone nationale est une composante, introduite en 2014, de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques. Son taux a été gelé à 44,60 € par tonne de CO 2 depuis le mouvement des gilets jaunes. Elle est intégrée au prix final de l’essence, du gazole, du fioul et du gaz naturel. Elle est ainsi payée par les particuliers et par les entreprises dont les installations ne sont pas soumises au système européen d’échange de quotas d’émission. À titre illustratif, elle représente environ 11 centimes d’euro par litre d’essence.

De son côté, le marché du carbone européen – Système d’échange de quotas d’émission (SEQE) ou Emissions Trading Scheme (ETS) en anglais – limite les émissions des installations industrielles grandes consommatrices d’énergie. Dans les faits, cela concerne la production et la transformation d’acier, d’aluminium et des autres métaux ferreux et non ferreux, le raffinage, une partie de la chimie, la production de ciment, de chaux, de verre, de céramique et de papier-carton. Le secteur de production d’électricité est également couvert par le dispositif, mais il est peu touché en France puisque l’électricité provient principalement de centrales nucléaires et hydrauliques, non émettrices de carbone. Tel n’est pas le cas dans d’autres pays européens comme l’Allemagne, où l’électricité est principalement produite à partir des sources d’énergie fossiles. Enfin, le marché couvre aussi les émissions du secteur aérien sur les vols intra-européens. Au total, ce périmètre représente environ 45 % des émissions européennes de gaz à effet de serre.

Comment fonctionne le marché du carbone européen ?

Le SEQE est conçu comme un système cap and trade . Le régulateur définit pour une période donnée – de 2013 à 2020 actuellement – un plafond d’émissions, cap en anglais. Il crée ensuite une quantité correspondante de quotas d’émission qui donnent droit à leur détenteur d’émettre une tonne de CO 2 . Ces quotas sont soit mis aux enchères soit distribués gratuitement ; nous reviendrons plus loin sur les modalités de cette allocation gratuite initiale. Chaque installation est ensuite libre d’utiliser les quotas reçus pour émettre du carbone, de les vendre à une autre entreprise qui émettra à sa place ou de les conserver pour une utilisation ultérieure, ce que l’on appelle le banking . Elle peut aussi acheter des quotas supplémentaires à d’autres entreprises pour émettre au-delà de son allocation initiale.

Il est important de comprendre que les échanges de quotas ne modifient pas le niveau global des émissions , qui reste déterminé par la quantité totale de quotas initialement distribués. Ces échanges ne font que déplacer à l’intérieur du marché européen les efforts de réduction des émissions, les vendeurs de quotas s’obligeant à les réaliser à la place des acheteurs. La fonction de ces échanges est donc d’aider à atteindre l’objectif global à moindre coût , puisque les vendeurs ne céderont leurs quotas que s’ils s’estiment capables de diminuer leurs émissions à un coût plus faible que le prix du marché, et à plus forte raison que celui d’une réduction équivalente de la part des acheteurs.

Le prix du quota d’émission est donc déterminé par le marché et varie constamment. Depuis le démarrage du marché, il n’a qu’épisodiquement dépassé 20 €/tCO 2 , stagnant même sous les 10 € de 2010 à 2018. S’il a fortement cru depuis, pour atteindre environ 25 €/tCO 2 en décembre 2019, il reste toutefois nettement inférieur au taux de la taxe carbone française et de la taxe équivalente que l’on trouve dans d’autres États membres (Tableau 1). Comment interpréter ces évolutions ?

Tableau 1 – Prix du carbone du système européen d’échanges de quotas d’émission et de taxes carbone nationales pour certains pays en Europe

Source : I4CE – Institute for Climate Economics (2017).

Dans un marché du carbone, le prix d’échange du quota révèle à chaque instant le coût marginal d’abattement d’une tonne supplémentaire de CO 2 supporté en moyenne par les entreprises concernées. Le prix observé de 2010 à 2018 indique donc que les émissions pouvaient en moyenne être réduites à un coût faible. La crise économique qui a démarré en 2008 et qui a durablement déprimé l’activité industrielle au cours des années suivantes en constitue la principale explication. La production industrielle européenne (UE 28) a en effet baissé de 11,6 % en volume entre 2005 et 20183. Combinée à la mise en place concomitante de subventions généreuses en faveur des énergies renouvelables, la diminution de la production a facilité l’atteinte du cap par les entreprises. Cela s’est traduit par un surplus de quotas échangeables sur le marché et, par conséquent, une diminution du prix de la tonne de carbone. Comme nous l’avons mentionné plus haut, les entreprises peuvent conserver leurs quotas pour une utilisation ultérieure. Pendant cette période, le prix était tellement bas qu’elles ont été nombreuses à accumuler des quotas jusqu’à dépasser le seuil des 2 milliards de quotas (soit 2 milliards de tonnes de CO 2 ) en 2013, ce qui correspond environ à l’allocation moyenne d’une année d’émissions pour les sites concernés.

Ce niveau de coût n’avait évidemment pas été anticipé par le régulateur lors de la définition du plan d’allocation des quotas au début des années 2010 ; il n’avait notamment pas été envisagé qu’une stagnation puisse s’installer pendant une grande partie de la décennie. Cet imprévu aurait pu justifier une réduction de la quantité de quotas distribués mais, faute de consensus politique au niveau européen, cette réforme n’a pas eu lieu. A contrario, l’augmentation récente du prix du quota reflète en partie l’anticipation par les acteurs d’une allocation totale de quotas plus restreinte pendant la nouvelle période4 qui débutera en 2021, et donc un coût d’abattement de la tonne supplémentaire de CO 2 plus élevé en moyenne en Europe.

Les émissions des installations fixes (sans l’aviation) couvertes par le marché du carbone ont diminué de 16,5 % entre 2005 et 20185. Pour la France, la réduction est même d’environ 26 %6. Si la crise économique de 2008-2009 et la stagnation de l’économie européenne ont contribué à cette évolution, le SEQE a également joué un rôle. Une étude de l’OCDE estime que, toutes choses égales par ailleurs, il a induit une diminution de 10 % des gaz à effet de serre régulés sur les deux premières phases de sa mise en place entre 2005 et 2012 (Dechezleprêtre et al ., 2018).

L’impact du prix du carbone sur les coûts de production

Que ce soit au moyen de la taxe carbone nationale ou du SEQE, la tarification d’une tonne de carbone induit une augmentation des coûts de production d’une entreprise par plusieurs canaux. Le premier correspond au coût direct de réduction des émissions que cette entreprise provoque. À cela s’ajoute un coût financier quand elle paye une taxe sur les émissions résiduelles ou quand elle achète des quotas aux enchères ou à d’autres entreprises sur le marché européen du carbone. Quand l’entreprise a bénéficié d’une allocation gratuite, ce coût se limite à l’achat de quotas supplémentaires si elle émet plus que son allocation initiale.

En fonction des conditions de marché, une partie de ces coûts est répercutée dans le prix de vente des produits, ce que les économistes appellent le pass-through . Cela crée un troisième canal : les acheteurs de ces produits, situés en aval de la chaîne de valeur, verront augmenter le coût de leurs intrants. Répercuter le prix du carbone dans les prix de vente est structurellement difficile pour les entreprises exposées à la concurrence internationale extra-européenne, notamment face à des unités de production localisées dans des régions où le prix du carbone est nul ou plus faible, lorsque le coût du transport international des produits est faible au regard de leur valeur.

En résumé, les entreprises les plus affectées par la tarification du carbone sont celles dont les émissions directes et indirectes sont les plus élevées et qui ne peuvent pas répercuter facilement le coût du carbone dans leur prix de vente. La Figure 1 positionne les secteurs d’activité7 manufacturiers français selon l’intensité de leurs échanges extra-européens et selon le coût de leurs émissions directes de gaz à effet de serre rapporté à leur valeur ajoutée (la méthode de calcul est précisée dans les notes du graphique). On remarque que, d’un secteur à l’autre, le coût du carbone représente actuellement entre 0,1 et 12,3 points de valeur ajoutée. Dans la nomenclature d’activités française (NAF) agrégée au niveau « division » (2 chiffres), les secteurs principalement soumis au SEQE représentent 37 % de la valeur ajoutée manufacturière8.

Figure 1 – Coût des émissions directes de gaz à effet de serre rapporté à la valeur ajoutée par secteur et intensité des échanges extra-UE par secteur manufacturier en France (2017)

Source : Eurostat, Air emissions accounts by NACE Rev. 2 activity.
Note : Les secteurs d’activité sont définis au niveau 2 de la nomenclature d’activités française (NAF). Les gaz à effet de serre pris en compte sont le CO2, CH4 et N2O (en CO2eq). Le coût des émissions directes est évalué en utilisant un prix du carbone de 25 € par tonne de CO2 (prix du quota en février 2020) pour les secteurs soumis au SEQE et un prix du carbone de 44,6 €/tCO2 (taxe carbone nationale en 2018) pour les autres. Ces calculs n’intègrent pas l’allocation de quotas gratuits. Les données sur les émissions, les exportations, les importations et le chiffre d’affaires sont issues d’Eurostat pour 2017 par secteur.

Les fuites de carbone

La concurrence extra-européenne induit potentiellement un déplacement d’une partie de la production dans des zones régulées par des politiques climatiques moins contraignantes ou une augmentation de la production des concurrents qui y sont localisés. Apparaissent alors des « fuites de carbone » ( carbon leakage ), à savoir une augmentation des émissions extra-européennes en réaction aux mesures de tarification. Il ne s’agit malheureusement pas d’un simple transfert d’émissions hors d’Europe, qui serait neutre d’un point de vue environnemental. Ce déplacement de la production augmente également le commerce international et donc les émissions du transport de marchandises. Par ailleurs, une politique climatique européenne contraignante entraîne une diminution de la demande de combustibles fossiles, et en conséquence une diminution de leurs prix. Ce prix plus faible induit à son tour une augmentation de leur consommation dans les pays moins régulés. Ces trois mécanismes concourent à dissiper une partie de l’impact environnemental de la politique climatique européenne, une partie seulement car la politique climatique européenne réduit bien les émissions pour la production qui reste en Europe. D’autant que la politique climatique européenne entraîne de l’innovation bas carbone et la diffusion internationale des technologies ainsi générées, contribuant ainsi à la diminution des émissions de gaz à effet de serre hors d’Europe.

Un nombre significatif d’études, qui ne sont pas spécifiques au SEQE, ont cherché à estimer le taux de fuite de carbone, défini comme le ratio entre l’augmentation des émissions dans le reste du monde sur la diminution des émissions dans la zone soumise à la politique climatique. Leurs résultats sont synthétisés par Branger et Quirion (2014) dans une méta-analyse de vingt-cinq études. Les estimations des taux de fuite sont comprises entre 5 et 25 %, avec une moyenne de 14 % pour les secteurs intensifs en énergie et exposés à la concurrence internationale, dans un scénario d’une réduction unilatérale de 20 % des émissions des producteurs européens. Cela signifie que la réduction des émissions en Europe est compensée par une augmentation environ sept fois plus faible des émissions dans le reste du monde, un taux de fuite que l’on peut juger limité, l’augmentation des émissions ne compensant pas le bénéfice environnemental de la mesure.

L’allocation gratuite des quotas d’émission

Jusqu’en 2012, la quasi-totalité des quotas était distribuée gratuitement aux installations, sur la base de leurs émissions historiques. Depuis 2013, les sites de production d’électricité, non confrontés à la concurrence internationale, doivent acheter leurs quotas aux enchères. Pour les autres secteurs, il est toujours possible d’obtenir des quotas gratuits dont la quantité varie selon leur exposition au risque de fuite de carbone.

En effet, les règles d’allocation des quotas gratuits reposent sur la notion, définie dans la législation européenne , de secteur « exposé à un risque de fuite de carbone », une notion qui recoupe en pratique celle de secteur fortement consommateur d’énergie et exposé à la concurrence internationale. Un secteur est considéré comme exposé à un risque « important » de fuite de carbone si au moins l’une des trois conditions suivantes est respectée : (i) les coûts induits (directs et indirects) par le prix du carbone représentent plus de 30 % de la valeur ajoutée, (ii) l’intensité des échanges extra-UE (définie comme la somme des exportations et des importations extra-UE rapportée à la somme du chiffre d’affaires et des importations extra-UE)9 est supérieure à 30 % ou (iii) les coûts induits par la tarification du carbone excèdent 5 % de la valeur ajoutée et l’intensité des échanges extra-UE est supérieure à 10 % (dans l’hypothèse faite dans la législation européenne d’un prix du carbone à 30 €/tCO 2 )10.

Concrètement, plus de la moitié des secteurs couverts par le SEQE sont aujourd’hui dans la liste des secteurs à risque important de fuite de carbone11 (il s’agit de la zone jaune dans le graphique ci-dessous). À ce titre, ils continuent de recevoir des quotas gratuits, à hauteur de 100 % du référentiel d’émissions défini pour leur type de produit. Ce référentiel est lui-même égal à la quantité moyenne de gaz à effet de serre émise par les 10 % des installations européennes les plus efficaces pour fabriquer une tonne de ce produit. Les autres secteurs couverts par le SEQE, ne figurant pas sur la liste des secteurs exposés à un risque important de fuite de carbone, continuent également de recevoir des quotas gratuits mais cette quantité va progressivement diminuer. Ils en ont reçu à hauteur de 80 % du référentiel en 2013 et cette proportion atteindra 30 % en 2020 puis 0 % en 2027. Un autre changement est à noter : jusqu’à présent, le référentiel par tonne produite était multiplié par le niveau historique d’activité de l’installation pour déterminer la quantité de quotas gratuits à allouer pendant toute la période. À partir de 2021, le marché entrant dans sa quatrième phase de fonctionnement, le volume de quotas gratuits sera actualisé en fonction du niveau réel de production de l’installation12.

Nous discuterons dans le troisième chapitre de l’impact de la gratuité des quotas, notamment sur les fuites de carbone.

Figure 2 – Coût des émissions directes et indirectes de gaz à effet de serre vs intensité des échanges extra-UE des secteurs soumis au SEQE

Sources : European Commission (2009)
Note : Les données sont issues de l’évaluation des risques de fuite de carbone des secteurs soumis au SEQE par la Commission européenne pour la période 2015-2019. Les secteurs sont définis au niveau 4 de la NACE (Nomenclature statistique des activités économiques dans la Communauté européenne) qui repose sur la classification des marchandises. Les règles de calcul fixées par la Commission européenne sont les suivantes : le coût des émissions directes est évalué en supposant un prix du carbone à 30 € par tonne de CO2 et une allocation de quotas gratuits couvrant 47 % des émissions directes pour tous les secteurs (Ellis et al., 2019). Le coût des émissions indirectes est calculé à partir de la consommation d’électricité du secteur multipliée par l’intensité carbone moyenne européenne (0,423 tCO2/MWh) et le prix du carbone (Ellis et al., 2019).

• 3. Eurostat, données extraites le 19 février 2020. Indice de production en volume de l’industrie manufacturière. Données corrigées des effets de calendrier et non désaisonnalisées. https://ec.europa.eu/eurostat/fr/web/products-datasets/-/STS_INPR_A
• 4. La réserve de stabilité du marché mise en place en 2015 permet de réduire l’excédent de quotas sur le marché. Des quotas détenus dans la réserve seront définitivement supprimés au-delà d’un certain seuil à partir de 2023.
• 5. Données extraites du European Union Transaction Log. https://www.eea.europa.eu/data-and-maps/dashboards/emissions-trading-viewer-1. Consulté le 19 février 2020.
• 6. Ibid.
• 7. Les secteurs d’activité sont présentés ici au niveau agrégé de la division (2 chiffres) de la nomenclature d’activités française (NAF).
• 8. Estimation des auteurs en considérant les secteurs de l’agroalimentaire, de la cokéfaction et du raffinage, de la métallurgie, de la fabrication de produits minéraux non métalliques, du papier et du carton et de la chimie soumis au SEQE.
• 9. Parlement européen (2003), Directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003.
• 10. Ces critères sont en vigueur pendant la phase 3 (2013-2020) du marché. Ceux-ci seront modifiés à partir de 2021 : un secteur sera considéré comme exposé à un risque important de fuite de carbone si le résultat de l’intensité des échanges extra-UE multipliée par l’intensité des émissions est supérieur à 0,2.
• 11. 146 sur 236 secteurs (niveau 4 de la NACE) soumis au SEQE sont considérés comme à risque important de fuite de carbone. Source : Commission européenne (2014), Results of carbon leakage assessments for 2015-19 list (based on NACE Rev.2) as sent to the Climate Change Committee on 5 May 2014.
• 12. Les quotas alloués par installation seront ajustés annuellement si la production augmente ou diminue de 15 % par rapport à une moyenne mobile constituée des deux années précédentes.

Les impacts du prix du carbone sur la compétitivité industrielle

Dans cette partie, nous synthétisons les résultats d’études portant sur l’ensemble du secteur manufacturier ou sur les secteurs industriels à la fois intensifs en énergie et exposés à la concurrence extra-européenne. Sont privilégiées les études économiques récentes ayant un périmètre européen ou français. Elles relèvent de deux méthodologies.

D’une part, les analyses dites ex post reposent sur des outils économétriques d’analyse de données. Leur avantage principal est de fournir des résultats – ici sur l’impact du prix du carbone – à partir de comportements observés. Leur inconvénient est qu’elles utilisent des données décrivant des comportements passés alors que notre objectif est de tirer des enseignements pour le futur. La lecture et l’exploitation de ces études appellent donc nécessairement des extrapolations.

D’autre part, l’approche ex ante mobilise des modèles de simulation, eux-mêmes construits à partir d’un modèle théorique de représentation de l’économie qui est ensuite calibré. Leur faiblesse principale est de reposer sur un grand nombre d’hypothèses. Leur avantage est de fournir une analyse plus complète de l’économie, en particulier certains bouclages macroéconomiques induits par la tarification du carbone.

La très grande majorité des études réalisées depuis une décennie relèvent de la première catégorie. En particulier, les études empiriques ex post sur l’impact du système européen d’échange de quotas d’émission (SEQE) sont relativement nombreuses et fournissent une base solide pour juger de l’effet du dispositif sur les entreprises européennes concernées pendant ses deux premières phases de fonctionnement.

Le marché européen du carbone n’a pas significativement pesé sur la compétitivité des entreprises concernées

La mise en place en 2005 du SEQE avait suscité une certaine inquiétude : les parties prenantes ainsi que certains observateurs redoutaient un impact défavorable sur la compétitivité des secteurs industriels soumis à ce mécanisme, situés en amont des chaînes de valeur et consommant beaucoup d’énergie, comme la sidérurgie, l’industrie de l’aluminium, l’industrie papetière, la chimie organique, etc. Les nombreuses évaluations ex post de ce marché (Tableau 2), qui permettent de juger de l’effet du dispositif pendant ses deux premières phases de fonctionnement, ne confirment pas les craintes initiales.

Tableau 2 – Synthèse des études analysées sur l’impact du marché européen du carbone sur la compétitivité

Aucune des études disponibles n’identifie d’impact statistiquement significatif sur le profit des entreprises régulées. À rebours de l’intuition la plus commune, la mise en place du SEQE a par ailleurs induit une légère augmentation de leur chiffre d’affaires, notamment dans le secteur électrique, dans les secteurs des produits minéraux non métalliques et dans la métallurgie (Dechezleprêtre et al., 2018). Nous reviendrons plus loin sur l’interprétation de ce résultat. La performance à l’exportation et la balance commerciale n’ont pas ou peu été affectées ; deux études récentes (Healy et al., 2018 ; Boutabba et Lardic, 2017) constatent toutefois une faible dégradation pour l’industrie sidérurgique et l’industrie cimentière.

Par ailleurs, le marché du carbone n’aurait pas eu un impact significatif ou a eu un impact très faible sur l’emploi dans les secteurs concernés. L’étude de Wagner et al. (2014) montre toutefois que cette absence d’effet moyen peut masquer des ajustements à un niveau plus désagrégé. À l’aide de données françaises, elle distingue l’évolution de l’emploi au niveau des installations et au niveau des entreprises. Rappelons en effet que le marché du carbone régule des installations : une même entreprise peut donc avoir des installations couvertes par le SEQE et d’autres qui ne le sont pas. Les auteurs de cette étude n’identifient pas d’effet sur l’emploi au niveau de l’entreprise pendant la deuxième phase du marché européen du carbone (entre 2008 et 2012) mais ils notent une diminution de 7 % au niveau des installations régulées, montrant qu’une réallocation des effectifs au sein des entreprises au profit des installations non régulées a permis d’amortir l’impact du marché du carbone. Pour mettre ces résultats en perspective, il est utile de rappeler que l’emploi de l’ensemble du secteur manufacturier a diminué, entre 2008 et 2012, de 10,5 %13. L’étude de Wagner et al. suggère que le marché du carbone n’a pas contribué à cette évolution.

Tous ces résultats indiquent donc que l’impact économique du SEQE sur les entreprises régulées a été jusqu’à présent très faible. Comment expliquer alors qu’il ait eu par ailleurs un réel impact sur les émissions, comme nous l’avons indiqué dans le premier chapitre ? Trois explications sont possibles. En premier lieu, les réductions ont été obtenues à un coût faible (notamment grâce à des solutions déjà disponibles), comme l’indique le faible niveau du prix du quota observé jusqu’en 2018. La deuxième explication tient au mode d’allocation des quotas : ils étaient intégralement gratuits jusqu’en 2012 et le sont très majoritairement restés après 2012 pour les entreprises exposées à la concurrence extra-européenne. En 2016, l’allocation gratuite de quotas couvrait ainsi 99 % des émissions de l’ensemble des installations industrielles françaises régulées14. Cette gratuité n’a pas d’effet sur le prix du carbone – qui reflète pour sa part le coût de la tonne évitée – ni sur le niveau des émissions mais elle évite aux entreprises l’achat de quotas aux enchères qui conduirait ainsi mécaniquement à un profit moins élevé que si elles n’étaient pas soumises au marché.

Cette gratuité ne saurait néanmoins expliquer l’augmentation du chiffre d’affaires des entreprises, puisqu’elle ne joue que sur leurs dépenses. C’est là qu’intervient la troisième explication : une partie des entreprises ont pu répercuter une partie du prix des quotas achetés aux enchères dans leur prix de vente. Cela concerne particulièrement le secteur électrique, non soumis à la concurrence extra-européenne. Fabra et Reguant (2014) ont ainsi estimé que 80 % du prix des quotas aurait été répercuté dans le prix de l’électricité en Espagne. Les secteurs exposés ont évidemment moins de latitude pour le faire mais ils ont pu en partie utiliser ce levier. De Bruyn et al. (2015) estiment ainsi que le pass-through aurait été de l’ordre de 20 à 40 % pour le ciment et de 55 à 85 % pour la sidérurgie.

Si les impacts économiques de court terme ont été limités, le SEQE a pu en revanche préparer les entreprises à un futur plus contraignant. Une étude indique en effet que le marché du carbone a conduit les entreprises régulées à augmenter de 10 % leurs dépôts de brevets portant sur des technologies bas carbone, entre 2005 et 2009 (Calel et Dechezleprêtre, 2016). Elles auraient ainsi interprété la mise en place de ce dispositif comme un signal de long terme sur les politiques climatiques dont la cohérence d’ensemble et la visibilité sont importantes pour orienter l’action des entreprises.

Quelques études sur l’effet du prix de l’énergie pointent également des effets économiques modestes

Les études évoquées au paragraphe précédent portent sur la partie de l’industrie directement couverte par le marché du carbone. Mais le prix du carbone peut également affecter les autres secteurs, comme nous venons de le voir, via l’augmentation induite du prix de l’énergie et des consommations intermédiaires vendues par les secteurs régulés. En France, ces autres secteurs sont également soumis depuis 2014 à la taxe carbone.

Nous analysons donc à présent une seconde famille d’études économétriques, portant cette fois sur l’impact des prix de l’énergie. L’intérêt de ces évaluations est double : d’une part, elles portent sur l’ensemble du secteur manufacturier et, d’autre part, elles fournissent des estimations d’élasticité-prix. En posant quelques hypothèses simples sur la relation entre le prix du carbone et le prix de l’énergie, leurs auteurs peuvent alors prédire les effets d’un prix du carbone plus élevé que celui qui a été observé jusqu’à présent sur le marché du carbone. Ces études, malheureusement, sont moins nombreuses.

Elles identifient des effets modestes sur la compétitivité et l’emploi. L’étude la plus récente vient d’être publiée par l’OCDE (Dussaux, 2020). À l’aide de données françaises, elle estime que doubler le taux actuel de la taxe carbone de 44,6 €/tCO2 – sans modification du coût de l’énergie pour les installations du périmètre du SEQE, et donc sans modification du prix du carbone qui y est appliqué – conduit à une augmentation de 4,3 % du coût moyen de l’énergie. À court terme, les secteurs les plus touchés négativement par cette hausse (en pourcentage des effectifs du secteur) sont les secteurs de la fabrication de produits métallurgiques de base, de produits alimentaires, de boissons, d’articles d’habillement, de matières plastiques, de machines et équipements et de fabrication des produits minéraux non métalliques. Ces effets restent toutefois modestes : environ 0,44 % des effectifs pour la fabrication de produits métallurgiques de base, le secteur le plus touché. En outre, à moyen terme, cet ajustement est sans effet statistiquement significatif sur l’emploi total de l’industrie manufacturière parce qu’il induit un redéploiement des salariés au profit des entreprises et des secteurs consommant moins d’énergie, ce qui suggère une substitution des productions. Par ailleurs, une étude de Marin et Vona (2019a) utilisant les mêmes données suggère des redéploiements entre établissements à l’intérieur des entreprises plus importants que ceux identifiés par Dussaux (2020) qui viendraient réduire l’impact sur l’emploi des entreprises. Une troisième contribution, de Hille et Möbius (2019), n’identifie pas d’effet d’une augmentation de 10 % du prix de l’énergie sur l’emploi manufacturier.

D’autres études exploitant des données internationales et examinant d’autres dimensions de la compétitivité confirment ces ordres de grandeur. Saussay et Sato (2018) estiment qu’une augmentation de 10 % du différentiel de prix de l’énergie entre deux pays accroît de 3,3 % les investissements directs à l’étranger dans le pays dont le prix est le plus faible. En Allemagne, Gerster et Lamp (2019) montrent que la diminution de 30 % du prix de l’électricité induite par l’exemption de la taxe finançant les énergies renouvelables, introduite pour protéger la compétitivité des entreprises, n’a pas eu d’effet significatif sur leurs performances à l’exportation ni sur leurs ventes. Sato et Dechezleprêtre (2015) estiment que la mise en place unilatérale d’une taxe carbone de 40 à 65 €/tCO2 diminuerait les exportations du pays de 0,2 %, l’effet étant deux fois plus important sur les secteurs intensifs en énergie. Dernière illustration, Marin et Vona (2019a) trouvent une diminution de 11 % des émissions de CO2 et de 1,7 % de la productivité totale des facteurs suite à une augmentation de 10 % du prix de l’énergie.

Tableau 3 – Synthèse des études analysées sur l’effet du prix de l’énergie sur la compétitivité industrielle

Les évaluations ex ante prédisent des impacts un peu plus importants

Les modèles macroéconomiques traitent rarement de la compétitivité industrielle aux niveaux désagrégés qui nous intéressent ici. Toutefois, une vague d’études a été observée depuis 2005, cinquante-sept d’entre elles ayant récemment fait l’objet d’une synthèse (Carbone et Rivers, 2017). Le nombre d’études disponibles a permis aux auteurs de calculer une moyenne statistique des résultats en définissant un scénario commun de référence, à savoir la mise en œuvre unilatérale d’une tarification carbone par un pays ou une coalition de pays – selon les études, l’Europe de l’Ouest, le Canada ou les États-Unis – diminuant de 20 % les émissions des secteurs exposés à la concurrence et intensifs en énergie (rappelons que le marché européen du carbone a jusqu’à présent réduit les émissions des secteurs concernés de 10 %, soit deux fois moins). Selon leurs calculs, ce scénario diminuerait dans ces secteurs l’emploi de 5 %, la production de 5 % et les exportations de 7 %15. Ces études sont relativement anciennes et leurs modèles n’ont pas été, depuis, recalibrés à l’aide des résultats des études ex post discutées précédemment.

Quelles leçons pour l’avenir ?

La base de connaissance constituée depuis quinze ans sur les ressorts de la compétitivité industrielle commence à être solide. Toutefois, l’utiliser pour en tirer des conjectures sur le futur demeure un exercice périlleux. Des résultats utiles pour la prospective proviennent des études ex post récentes portant sur le prix de l’énergie car elles permettent des projections sur des niveaux de prix du carbone plus élevés. Elles sont toutefois peu nombreuses et, surtout, ne prennent pas en compte des bouclages macroéconomiques pouvant impacter le reste de l’économie française : l’augmentation de l’activité des entreprises qui fournissent des solutions bas carbone aux entreprises et aux ménages16 et les effets économiques de la redistribution des recettes d’une taxe carbone. Enfin, elles fournissent des résultats toutes choses égales par ailleurs, et en particulier à mesures d’accompagnement inchangées par rapport à la situation actuelle, notamment une allocation gratuite de quotas pour les secteurs exposés à la concurrence internationale et une absence d’ajustement aux frontières.

Sur cette base encore ténue, on peut toutefois avancer qu’une augmentation du prix du carbone à des niveaux ne dépassant pas 100 €/tCO2 n’aurait pas un effet moyen très sensible sur la compétitivité industrielle, y compris pour la plupart des secteurs énergie-intensifs et exposés à la concurrence internationale et ce, dans un scénario dans lequel seraient maintenues les règles actuelles d’allocation des quotas et sans ajustement aux frontières. Les modalités de distribution des quotas (enchères ou allocation de quotas gratuits proportionnelle à la production courante) et les mesures d’accompagnement comme l’ajustement carbone aux frontières représentent des éléments importants pour préciser l’impact sur la compétitivité d’un prix du carbone plus élevé. Nous reviendrons plus loin sur les mesures d’accompagnement en discussion aujourd’hui.

Elle induirait toutefois des réallocations significatives de l’emploi à l’intérieur de l’industrie et des effets plus marqués pour quelques secteurs. Ensuite, les incertitudes nous semblent trop grandes pour prétendre décrire ce qu’il adviendra quand le prix de la tonne de CO2 dépassera le seuil de 100 €, ce qui sera a priori nécessaire pour atteindre la neutralité carbone en 2050. Et ce, d’autant que cela dépendra des efforts de nos partenaires commerciaux dans la lutte contre le changement climatique.

• 13. Calculs réalisés à partir des données EU KLEMS.
• 14. Ministère de la Transition écologique et solidaire, «Marchés du carbone». https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/ marches-du-carbone. Site consulté le 26 février 2020.
• 15. Chateau et al. (2018) modélisent un équilibre général portant sur de nombreux pays et couvrant toute l’économie avec un bouclage macroéconomique. Leur étude montre que malgré des impacts importants sur certains secteurs spécifiques, l’impact global sur l’emploi des politiques bas carbone est généralement faible et positif (compte tenu des objectifs de réduction des émissions de carbone considérés et des hypothèses faites de l’utilisation des revenus de la taxe carbone).
• 16. Par exemple, si les recettes liées à la vente de quotas ou à la taxe carbone sont investies dans la transition énergétique et permettent de créer des emplois dans ces filières.

Limiter les fuites de carbone

La meilleure façon de mettre fin aux fuites de carbone serait bien sûr d’obtenir un accord mondial en vertu duquel le coût marginal d’émission de dioxyde de carbone serait le même pour tous les émetteurs. Dans le monde d’aujourd’hui, cela semble utopique pour diverses raisons – politiques, économiques et institutionnelles. Ce chapitre passe en revue quelques options qui restent possibles pour diminuer les émissions européennes tout en limitant les fuites de carbone hors d’Europe : des ajustements unilatéraux à la frontière pour le carbone, d’une part, et des mesures internes de réduction des coûts, d’autre part, telles que l’attribution gratuite de quotas carbone, des crédits d’impôt ou encore des subventions à l’innovation bas carbone.

Le mécanisme d’ajustement aux frontières

L’ajustement aux frontières de l’Union est aujourd’hui au centre de l’attention depuis que la nouvelle présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a promis au Parlement européen en juin 2019 de travailler à sa mise en place. Cette promesse s’ajoute au souhait de la Commission européenne d’atteindre la neutralité carbone en 2050 et de renforcer les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre à l’horizon 2030.

Son principe général est d’appliquer un prix du carbone aux importations de biens produits dans des pays tiers, prix lui-même calculé en fonction du niveau de tarification du carbone dans ces derniers17. Il pourrait dans un premier temps s’appliquer aux secteurs couverts par le système européen de quotas exposés à la concurrence internationale. Le terme générique de « taxe carbone aux frontières » désigne en réalité deux instruments possibles.

Le premier est une taxe stricto sensu sur le contenu en carbone des produits importés, combinée éventuellement à une détaxation des exportations des entreprises européennes à destination des pays tiers. Le second est une obligation pour les importateurs d’acheter des quotas sur le marché européen. Symétriquement, les exportateurs pourraient vendre leurs quotas correspondant aux volumes exportés dans les pays tiers. Ce dispositif est identifié dans la législation européenne sous la dénomination de « mécanisme d’inclusion carbone » (MIC).

Du point de vue des mécanismes économiques qu’ils mettent en jeu, les deux instruments sont très similaires : il s’agit dans les deux cas de faire payer aux importateurs le différentiel de coût entre le carbone importé et son équivalent émis localement. Dans le contexte européen, ils ont toutefois des implications institutionnelles différentes. Une taxe sur le contenu en carbone des produits importés relève de la politique fiscale de l’Union et requiert à ce titre l’unanimité des États membres pour être adoptée alors que le MIC s’inscrit dans le dispositif du marché du carbone. En effet, sur proposition du gouvernement français de l’époque, la directive européenne de 2009 sur le marché du carbone envisageait déjà la mise en place d’un MIC comme alternative à l’allocation de quotas gratuits aux secteurs exposés à la concurrence internationale : « Une autre solution consisterait à introduire un système efficace de péréquation pour le carbone afin de mettre sur un pied d’égalité les installations situées dans la Communauté présentant un risque important de fuite de carbone et les installations des pays tiers. Un système de ce type pourrait imposer aux importateurs des exigences qui ne seraient pas moins favorables que celles applicables aux installations de l’Union, par exemple en imposant la restitution de quotas18. »

Un instrument compliqué à paramétrer

En théorie, l’ajustement aux frontières doit traiter sur un pied d’égalité les importateurs et les producteurs européens, de sorte qu’ils paient le même prix pour une quantité de carbone émise en Europe ou dans le pays d’origine de l’import. L’idéal théorique est donc un tarif, calculé comme le produit d’un prix du carbone et d’une assiette – autrement dit d’un « contenu en carbone ». Le prix doit être égal à la différence de prix constatée entre l’Europe et le pays d’origine du bien. Cette différence est spécifique à chaque pays d’origine, voire à chaque région, puisque, dans un pays comme les États-Unis, il n’existe un marché du carbone que dans certains États. Cette différence a par ailleurs vocation à varier dans le temps pour s’ajuster à des prix qui, à l’image du marché du carbone européen, peuvent être très volatils. À cela s’ajoute une exigence supplémentaire pour les nombreux pays qui n’ont pas de prix explicite du carbone, c’est-à-dire pas de taxe carbone ni de marché de permis, mais des normes ou des subventions créant des prix implicites beaucoup moins faciles à observer pour le régulateur européen.

Toujours en théorie, l’assiette de ce tarif doit être le contenu en carbone de chaque produit, c’est-à-dire la quantité de carbone émise par l’installation industrielle qui l’a fabriqué. Là aussi, la mise en œuvre peut s’avérer compliquée puisque chaque producteur a une performance carbone spécifique pouvant justifier des assiettes individualisées. Se pose également la question de la prise en compte des émissions indirectes, notamment celles contenues dans l’électricité consommée par le producteur.

Dans la pratique, et dans un souci de faisabilité, seraient vraisemblablement appliqués des prix fixés administrativement et des assiettes calculées sur la base d’estimations standardisées du contenu en carbone19 – sauf à imaginer des dispositifs sophistiqués de traçabilité des émissions dans les chaînes de valeur dont la mise en œuvre serait discutable et discutée. Au niveau national, des réflexions sont en cours pour définir une valeur par défaut de l’intensité carbone des produits importés20. De grandes entreprises réalisent en parallèle des analyses de cycle de vie de leurs produits pour évaluer leur contenu en carbone.

En tout état cause, la mise en œuvre pratique du dispositif suppose des simplifications qui ont de multiples conséquences, comme nous allons le voir.

Un instrument compatible avec les règles de l’OMC sous des conditions strictes

La première de ces conséquences tient à la compatibilité de cet ajustement avec les règles de l’Organisation mondiale du commerce. En théorie, il est compatible : un rapport publié par l’OMC et le Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) l’a rappelé en 2009 : « La jurisprudence de l’OMC a confirmé que les règles de l’OMC ne l’emportent pas sur les prescriptions environnementales […]. Une mesure à la frontière liée au changement climatique pourrait être justifiée […] au titre des exceptions générales prévues à l’article XX du GATT. »

Mais le rapport insistait sur deux conditions : « justifier clairement lesdites mesures (c’est-à-dire comment évaluer précisément la fuite de carbone et la perte de compétitivité) ; […] déterminer un prix “équitable” pour les produits importés afin de tenir compte du coût, au niveau national, du respect du système d’échange de droits d’émission ».

En d’autres termes, le respect des règles de l’OMC exige un paramétrage de l’instrument ne créant pas de distorsion de la concurrence au détriment des importateurs. En la matière, le diable est dans les détails et un mécanisme d’ajustement rendu concevable grâce à des hypothèses et des benchmarks, forcément conventionnels, serait confronté à un risque juridique ouvrant la voie à la contestation de la mesure (Weber, 2015)21. Une analyse approfondie de la compatibilité des différentes options avec les règles de l’OMC est donc nécessaire.

Un instrument qui diminuerait de moitié les fuites de carbone

D’après la méta-analyse de Branger et Quirion (2014)22 déjà évoquée dans le premier chapitre, le taux de fuite de carbone passerait de 14 % en moyenne sans ajustement aux frontières à 6 % avec ajustement, pour les secteurs intensifs en énergie et exposés à la concurrence internationale et dans un scénario de réduction unilatérale de 20 % des émissions des producteurs européens23.

Le fait que l’ajustement ne réduise que partiellement les fuites de carbone peut paraître décevant. Cela résulte de plusieurs facteurs. En premier lieu, l’ajustement ne soumet pas l’ensemble des émissions des concurrents extra-européens au même régime réglementaire que celui qui est en vigueur en Europe ; il ne fait que taxer la fraction de leur production exportée vers l’Europe. L’effet sur leurs coûts de production est donc moindre que celui d’une politique domestique ciblant toutes les émissions dans le pays concerné. De ce fait, un producteur extra-européen conserve un avantage concurrentiel dans les marchés tiers, à moins que les exportations extra-européennes ne soient « détaxées ». En second lieu, la simplification du mode de calcul du contenu en carbone érode l’incitation des entreprises extra-européennes à réduire leurs émissions. En effet, si l’assiette ne prend pas en compte les émissions individuelles de la firme étrangère exportatrice mais seulement des émissions moyennes de référence, cette dernière n’a aucune incitation à les réduire puisque le coût de l’ajustement auquel elle sera confrontée ne changera pas2425. Le même raisonnement s’applique à l’importateur de biens en Europe qui n’a aucune incitation à importer des produits ayant un contenu en carbone moins élevé que la valeur de référence.

De manière cohérente avec ces résultats, les quelques études évaluant l’impact d’un ajustement aux frontières sur la production montrent qu’il ne compenserait pas totalement leur perte de production. Par exemple, Böhringer et al. (2012)26 estiment que la perte de production des secteurs énergie-intensifs et exposés à la concurrence internationale passerait de 2,8 % sans ajustement aux frontières à environ 1 % avec ajustement aux frontières et exemptions sur les exportations, pour un objectif de réduction des émissions de carbone de 20 % par rapport aux émissions de 200427.

Un instrument à inscrire dans les négociations internationales

Si l’ajustement carbone aux frontières crée peu ou pas d’incitation au niveau des entreprises, il encourage toutefois les gouvernements des pays d’exportation à mettre en place des solutions pour réduire leurs émissions domestiques, notamment via l’instauration d’un prix du carbone. En effet, ces politiques domestiques viendront réduire l’ampleur de l’ajustement, soit en rapprochant les prix du carbone constatés dans l’Union européenne et dans le pays d’origine du bien, soit en diminuant la teneur en carbone du bien en question.

L’instrument peut alors s’inscrire dans un processus de négociation internationale, afin de réduire l’asymétrie des engagements nationaux pris dans le cadre de l’Accord de Paris (les NDC pour Nationally Determined Contributions). Cette stratégie conduira-t-elle nos partenaires commerciaux à prendre des engagements significatifs ? Ou, au contraire, peut-elle être perçue comme une menace et crisper les pays concernés, limitant ainsi les chances d’un accord et créant des conflits commerciaux ? C’est la crainte du second scénario qui avait conduit les États membres les plus libres-échangistes, l’Allemagne au premier chef, à s’opposer au mécanisme d’inclusion carbone (MIC) pourtant rendu possible par la Directive du SEQE de 2009, au profit des quotas gratuits. Cette réticence subsiste aujourd’hui, dans un contexte rendu plus inflammable par les conflits commerciaux initiés par les États-Unis. À ce sujet, on peut se rappeler du conflit créé en 2012 avec la Chine et les États-Unis, quand l’Union européenne a tenté d’inclure les vols internationaux dans le marché européen du carbone.

Un instrument plus efficace que l’allocation gratuite de quotas pour réduire les fuites de carbone

Jusqu’à présent, l’Union a donc eu recours à l’allocation gratuite de quotas pour protéger ses secteurs les plus exposés. Ce choix a d’abord été déterminé par des considérations juridiques, institutionnelles et politiques. C’est en effet une approche très simple et sans risque – puisqu’elle porte sur le paramétrage d’un outil de la politique climatique en vigueur –, ne ciblant directement que les émetteurs de carbone européens. Son impact économique est toutefois ambigu.

Comparée à une mise aux enchères, l’allocation gratuite de quotas préserve indubitablement le profit des entreprises régulées par le marché du carbone en leur évitant l’achat initial de quotas. L’étude de Dechezleprêtre et al. (2018) citée précédemment montre même qu’une allocation généreuse aurait permis à certains secteurs d’augmenter leur profit par rapport au statu quo.

En revanche, et contrairement à un ajustement aux frontières, les quotas gratuits (alloués sur la base d’une production de référence et non de la production réelle) découragent peu, voire pas du tout, la délocalisation de la production vers les pays à faible contrainte carbone. C’était particulièrement vrai jusqu’en 2020, puisque les entreprises qui optaient pour cette stratégie pouvaient revendre leurs quotas (établis en fonction d’un niveau de production historique) puis réimporter leur production délocalisée sans avoir à acquitter la différence de prix du carbone avec ces pays. Au final, l’allocation de quotas gratuits apparaît donc comme un instrument moins efficace que l’ajustement aux frontières pour réduire les émissions (Monjon et Quirion, 2011).

Comme le montrent Monjon et Quirion (2011), l’allocation des quotas gratuits en fonction de la production courante des installations, qui entre en vigueur dès 2021, vient répondre à cette défaillance, réduisant d’autant l’intérêt à délocaliser la production hors d’Europe. Toutefois, en se concentrant sur les secteurs de production d’électricité, d’acier, de ciment et d’aluminium, Monjon et Quirion montrent que l’ajustement carbone aux frontières reste plus efficace pour empêcher les fuites de carbone. Il décourage en effet la consommation en Europe de produits ayant un contenu élevé en carbone, ce que la deuxième mesure ne permet pas.

Les propositions du gouvernement français

Comme suite à l’engagement pris par Ursula von der Leyen en 2019, les autorités françaises réfléchissent aux différentes options d’un mécanisme d’inclusion carbone (MIC), tel qu’il est rendu possible par la directive européenne de 2009 sur le système européen d’échange de quotas d’émission. Il concernerait dans un premier temps les secteurs de l’acier et du ciment, qui représentent 39 % des émissions des secteurs exposés à un risque de fuite de carbone28.

Le MIC pourrait contraindre les importateurs d’acier et de ciment à acheter des quotas sur le marché européen du carbone (ou des quotas spécifiques). Une valeur par défaut de l’intensité carbone des importations serait définie pour déterminer le nombre de quotas à acheter par l’importateur. Celle-ci pourrait être égale à l’intensité moyenne des produits européens similaires, ou à l’intensité du produit fabriqué par les entreprises européennes les plus émettrices, ou encore à l’intensité moyenne mondiale du secteur29. Si l’importateur prouve que le contenu en carbone de ses biens importés est plus faible, la valeur de référence serait alors actualisée à son profit.

Si ce MIC est mis en œuvre, il augmentera les coûts de production des entreprises situées en aval de la chaîne de valeur qui, sans être couvertes par le marché de quotas, utilisent l’acier et le ciment comme intrants dans leurs processus de fabrication. Ces secteurs subiraient une perte de compétitivité sur le marché européen et les marchés extra-européens. Des études d’impact supplémentaires sont nécessaires pour en apprécier l’ampleur ; des réflexions sont par ailleurs en cours pour imaginer des mécanismes de compensation appropriés.

Cette position française n’est pas nécessairement celle des autres États membres, ce n’est notamment pas celle de l’Allemagne, qui craint que le MIC puisse déclencher des conflits commerciaux néfastes pour les entreprises exportatrices du pays. Les chambres de commerce et le patronat allemands, en particulier, sont très opposés à cette idée30.

Des options alternatives à l’ajustement aux frontières à approfondir

Depuis l’engagement de la présidente de la Commission en juillet 2019 à travailler sur l’ajustement aux frontières, la discussion en Europe se concentre principalement sur cette option. Il existe pourtant d’autres instruments qui peuvent remplir la même fonction. L’un d’eux consiste à taxer en aval la consommation de certains matériaux dont la production émet beaucoup de carbone (tel l’acier, le plastique, le papier, le ciment). L’assiette serait calculée à partir de leur empreinte carbone. L’un des avantages de cette stratégie est de tarifer l’ensemble des quantités vendues en Europe, qu’elles soient produites dans ou hors de l’Union européenne. Elle serait donc plus aisément compatible avec les règles de l’OMC. Böhringer et al. (2015) montrent que sa combinaison avec une allocation de quotas gratuits basée sur la production courante, telle qu’il est prévu à partir de 2021, aurait des effets sur la production et les fuites de carbone équivalents à ceux d’un ajustement carbone aux frontières. Neuhoff et al. (2016) propose une variante dans laquelle l’achat de ces matériaux serait, à l’image du MIC, incluse dans le marché du carbone.

Le soutien public à l’innovation bas carbone des entreprises

Environ 4,6 milliards d’euros de dépenses budgétaires et fiscales en 2019

La France et l’Union européenne peuvent également soutenir l’innovation verte pour modérer le coût des politiques climatiques nationales et européennes et fournir des opportunités à l’exportation. L’effort public soutenant l’innovation bas carbone des entreprises est déjà important en France : nous en estimons le montant à environ 4,6 milliards d’euros en 201931. Ce total intègre les dépenses pré-affectées à la transition écologique dans le cadre du Grand plan d’investissement, mis en œuvre sur la période du quinquennat, et dont un tiers est affecté à l’enjeu de la neutralité carbone, soit environ 4 milliards d’euros par an. Il intègre également 10 % du crédit d’impôt recherche qui, dans la pratique, subventionne des dépenses privées de R&D visant à lutter contre le changement climatique32, ce qui correspond à environ 600 millions d’euros.

Un dispositif qui semble aujourd’hui cohérent et complémentaire de la tarification du carbone

Il est difficile d’évaluer avec rigueur si ces montants sont à la hauteur des besoins. C’est toutefois un niveau d’effort public significatif. Globalement, l’État consacre au thème du climat environ le quart de son effort budgétaire de soutien à l’innovation privée33. Autre indice : en se limitant aux seules dépenses de R&D publiques consacrées à l’énergie bas carbone (énergies renouvelables, capture et stockage de CO2, énergie nucléaire, efficacité énergétique) recueillies par l’Agence internationale de l’énergie, la France fait nettement plus que d’autres pays européens.

Est-ce pour autant efficace ? Là non plus, il n’existe pas d’étude apportant une réponse définitive à cette question mais un faisceau d’indices plaide pour une réponse affirmative. Tout d’abord, de nombreuses études étrangères montrent que le soutien public à l’innovation privée fonctionne, que ce soit sous forme de crédit d’impôt ou de subventions ciblées (Bloom et al., 2019). La Commission nationale d’évaluation des politiques d’innovation (CNEPI) a récemment commandité trois études académiques pour étudier l’impact du crédit d’impôt recherche34. Ces études montrent notamment qu’un euro de crédit d’impôt recherche entraîne approximativement un euro supplémentaire de R&D de la part des entreprises bénéficiaires.

En outre, les statistiques sur les dépôts de brevets suggèrent que la France a plus intensément réorienté son effort d’innovation vers les technologies bas carbone que d’autres pays développés depuis les années 2000. La figure 3 montre ainsi qu’elle est aujourd’hui nettement plus spécialisée dans l’innovation bas carbone que la moyenne de l’OCDE, la part des inventions bas carbone dans le total des inventions nationales y étant supérieure d’environ 2 points. Elle représente aujourd’hui 6 % des inventions bas carbone brevetées au niveau mondial35, soit nettement plus que son poids économique (3 % du PIB mondial).

Il est toutefois nécessaire de souligner que ces soutiens ne profitent souvent qu’indirectement aux entreprises soumises à des risques de perte de compétitivité et à la tarification des émissions de carbone. Ces innovations sont en effet davantage développées par leurs fournisseurs, en particulier les fournisseurs d’équipements : par exemple par des fabricants d’éoliennes et non par les entreprises électro-intensives elles-mêmes.

Figure 3 – Évolution des inventions bas carbone en pourcentage du nombre total des inventions brevetées en France et dans l’ensemble de l’OCDE

Source : Calculs des auteurs à partir des données PATSTAT.

Les politiques de formation

Si les évaluations discutées plus haut évoquent des impacts limités sur l’emploi total, elles annoncent des réallocations de main d’œuvre entre entreprises et entre secteurs, au profit notamment des entreprises ou activités les plus performantes en matière de consommation d’énergie. L’analyse de Marin et Vona (2019b), portant sur quatorze pays européens et quinze secteurs industriels, suggère que ces transferts s’accompagneront d’une évolution marquée des compétences. En effet, ils estiment que l’augmentation de près de 75 % du prix de l’énergie observée sur la période 1995-2011 a contribué à hauteur de 9 à 17 % à l’augmentation de la part des techniciens dans la main d’œuvre industrielle et de 4 à 8 % à la diminution de la part des ouvriers36. D’autres études sur données américaines suggèrent de même que la transition écologique exige un renforcement des compétences techniques et est défavorable aux salariés les moins qualifiés (Vona et al., 2018 ; Chateau et al. 2018). Cet effet différencié par niveau de qualification suggère que, pour accélérer la transition écologique à coût économique inchangé, il peut être efficace d’orienter l’effort de formation en direction des employés les moins qualifiés.

• 17. European Commission (2020).
• 18. Parlement européen (2009), Directive 2009/29/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 modifiant la directive 2003/87/CE afin d’améliorer et d’étendre le système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32009L0029&from=EN
• 19. Par exemple le référentiel utilisé dans le cadre du marché du carbone.
• 20. DGE (2019), « Réflexions autour du mécanisme d’inclusion carbone », Note d’octobre 2019.
• 21. Monjon et Quirion (2011) discutent les moyens disponibles pour limiter ce risque.
• 22. Cette étude ne porte pas seulement sur le périmètre des installations soumises au marché du carbone.
• 23. La mise en place d’exemption aux exportations et l’inclusion de tous les secteurs diminuent davantage le taux de fuite carbone selon cette même étude (diminution de 4 points de pourcentage du taux de fuite carbone pour chaque option).
• 24. En revanche, les États de ces entreprises productrices et exportatrices sont de ce fait incités à mettre en place des normes plus contraignantes. Nous reviendrons plus loin sur ce point.
• 25. Un scénario évoqué plus bas serait d’appliquer la moyenne des émissions européennes ou la moyenne des émissions des installations les moins efficaces au contenu en carbone du produit importé. Ce forfait serait ajusté pour les importateurs qui peuvent prouver que le contenu en carbone de leurs produits est inférieur.
• 26. L’étude de Böhringer et al. (2012) analyse plusieurs modèles qui couvrent les secteurs de la production d’énergie, de la chimie, des minéraux non métalliques, du fer, de l’acier, des métaux non ferreux et du transport. Les pays étudiés sont les pays industrialisés de l’Annexe 1 du protocole de Kyoto ainsi que la Chine, l’Inde, les pays exportateurs d’énergie, les autres pays à moyen et bas revenus.
• 27. Comme indiqué dans le paragraphe sur les fuites de carbone, ce résidu s’explique en partie par une diminution de la demande en combustibles fossiles, donc de leurs prix, entraînant une augmentation de leur consommation dans les pays moins régulés et une baisse de la demande en biens ayant un contenu en carbone élevé.
• 28. DGE (2019), « Réflexions autour du mécanisme d’inclusion carbone », Note d’octobre 2019.
• 29. Ibid.
• 30. En parallèle, notons que des scénarios alternatifs cherchent à pallier certains inconvénients des systèmes évoqués ci-dessus ainsi, pour éviter de différencier le prix du carbone appliqué à chaque pays exportateur, une solution consisteraità taxer au niveau européen le carbone importé, à charge pour l’importateur de demander à son pays de lui restituer d’éventuelles taxes CO2 qu’il y aurait payées (comme le feront les exportateurs européens). C’est le schéma utilisé pour la TVA (payée dans le pays de consommation et remboursée au pays de production).
• 31. Ce montant est estimé en additionnant une dépense fiscale et une dépense extrabudgétaire.
• 32. Ministre de la Transition écologique et solidaire (2019), Lutte contre le changement climatique, Document de politique transversale. Projet de loi de finances pour 2019.
• 33. L’effort budgétaire de soutien à l’innovation privée est estimé ici en ajoutant le montant du Grand plan d’investissement alloué pour un an au montant du crédit d’impôt recherche. Cela correspond à 11,4Mds€ du Grand Plan d’Investissement (dont le total pour 5 ans est de 57 Mds€) ajoutés aux 6,2 Mds€ du crédit d’impôt recherche en 2019. Source : Ministre de la Transition écologique et solidaire (2019).
• 34. France Stratégie (2019), L’Impact du crédit d’impôt recherche, Avis de la Commission nationale d’évaluation des politiques d’innovation. Évaluation. Mars 2019. De nouvelles études en cours vont compléter ces résultats.
• 35. Il s’agit ici des inventions dites à haute valeur définies comme celles brevetées dans au moins deux offices de brevet. Ces statistiques ont été estimées par les auteurs à l’aide des données PATSTAT.
• 36. Marin et al. (2019b).