CICE (crédit d’impôt compétitivité emploi) : que penser d’une évaluation déroutante ?

Le CICE : un double pari, une controverse, deux choix contestables

Le pari d’une politique d’offre

L’État peut stimuler l’économie en distribuant du pouvoir d’achat (soutien à la demande) ou en soutenant l’expansion des entreprises (soutien à l’offre).

Distribuer du pouvoir d’achat (par exemple en augmentant les salaires) n’est efficace que si la demande supplémentaire s’adresse aux entreprises du pays. Si le consommateur achète des voitures et des appareils électroniques fabriqués ailleurs, on paye pour relancer l’économie de nos voisins et on aggrave nos déficits commerciaux. C’est pour cela que les politiques de relances « keynésiennes » menées occasionnellement par divers pays depuis quatre décennies ont souvent déçu.

Diminuer les charges des entreprises leur donne les moyens d’investir afin d’être plus compétitives et d’augmenter leurs parts de marché (on achète ici ce qu’on importait, on exporte plus ailleurs), donc de se développer et de créer des richesses et des emplois. Comme l’expliquait jadis le chancelier social-démocrate allemand Helmut Schmidt, les profits d’aujourd’hui sont les investissements de demain et les emplois d’après demain.

En France, le financement de la protection sociale pèse beaucoup plus que chez nos voisins sur le travail, ce qui augmente le coût de celui-ci et incite à faire produire ailleurs ou à remplacer l’homme par des machines. Puisqu’on veut favoriser l’emploi, il est logique de faire reposer le financement des allocations familiales ou de la santé, qui bénéficie à tous, sur l’ensemble de la collectivité nationale plutôt que sur les seuls salariés et leurs employeurs. On peut aussi taxer et décourager la production de ce dont on ne veut pas (par exemple la pollution et l’émission de gaz à effet de serre) pour induire des comportements vertueux, plutôt que taxer ce dont on veut plus (de l’emploi).

Le pari de la confiance

Mais les entreprises feront-elles un bon usage de l’amélioration de leurs marges ? Elles peuvent les utiliser pour investir dans l’extension et la modernisation de leur outil de production, dans la formation de leurs collaborateurs et dans l’innovation, pour embaucher, pour augmenter les salaires, pour verser des dividendes à leurs actionnaires, pour baisser le prix de leurs produits, voire ne rien faire et accumuler des réserves. Certains voudraient donc qu’on conditionne les mesures qui permettent l’amélioration des marges au fait qu’il en soit fait bon usage : renouveler les équipements, former les salariés plutôt que de permettre au patron de changer sa Jaguar. D’autres dénoncent le risque d’usine à gaz administrative qu’implique le contrôle d’une telle conditionnalité. Plutôt qu’une procédure de contrôle a posteriori, de négociation permanente sur l’opportunité de tel ou tel usage, ils proposent de faire confiance, mais de mettre en place des procédures de suivi comme la fameuse commission d’évaluation de France Stratégie, afin de pouvoir prendre, a posteriori, des mesures correctives si les entreprises ne font pas un usage satisfaisant de ce « cadeau aux patrons ».

Ce choix de la confiance et de l’évaluation permettant de vérifier que celle-ci est justifiée n’est pas si fréquent dans la culture française.

Une controverse sur la portée des mesures d’allègement

Les entreprises les plus exposées à la concurrence internationale sont celles dont la compétitivité conditionne le plus la survie et le développement. Elles offrent des salaires plus élevés que la moyenne. Ceux qui veulent privilégier la compétitivité préconisent donc que les allègements de charges portent sur un vaste éventail de salaires (tous les salariés, ou au moins jusqu’à 3,5 smic).

Un allégement des salaires les plus bas est ce qui induit le plus d’embauches immédiates. Cette mesure a donc la préférence de ceux qui souhaitent une résorption rapide du chômage, et notamment de celui des gens peu qualifiés.

Le choix contestable d’un crédit d’impôt

Accorder un crédit d’impôt plutôt qu’un allégement est une trouvaille de Bercy pour afficher dès aujourd’hui une mesure et payer demain (sur le budget de l’année prochaine). On suppose que les Français sont suffisamment bêtes pour ne pas voir l’entourloupe, ce qui est douteux, mais néanmoins suffisamment intelligents pour se comporter aujourd’hui comme s’ils avaient déjà l’argent qu’on leur promet demain.

Une alternative « cash », aurait été d’annoncer un allégement des charges prenant effet dès l’année suivante.

Certes, l’État a pu préfinancer grâce à sa banque publique aux PME qui en faisaient la demande la mesure qu’il ne voulait afficher à son budget que l’année suivante (quitte à ce que la créance ne soit pas recouvrable si l’entreprise fermait entre temps). Mais il aurait tout aussi bien pu escompter aux mêmes bénéficiaires les futurs allègements.

Comme l’a constaté la commission de suivi du CICE l’année dernière, la plupart des entrepreneurs ont attendu d’avoir l’argent pour utiliser celui-ci, et l’usine à gaz opportuniste d’un crédit d’impôt a introduit une complexité et des coûts de transactions inutiles.

La compétitivité ou l’emploi immédiat ?

On l’a vu à propos du ciblage de la mesure (emplois proches du smic ou éventail large) promouvoir la compétitivité (et les emplois qualifiés d’après-demain) ou l’emploi immédiat ne conduit pas aux mêmes choix. Une politique d’offre vise la compétitivité donc l’emploi de demain. Mais chacun est légitimement impatient de voir le chômage régresser. Le point le plus discuté par les médias dans l’évaluation publiée hier du CICE est donc de savoir combien d’emplois ont été créés dès l’année où les entreprises ont commencé à bénéficier de la mesure (certes annoncée un an plus tôt). On comprend qu’ils soient déçus, mais cette déception traduit surtout un déficit de pédagogie ou de communication sur les effets attendus.

Avec le CICE, le gouvernement a fait le pari d’une politique de l’offre et de la compétitivité, mais face aux réticences d’une partie de sa majorité et à l’impatience de voir s’inverser le plus rapidement possible la courbe du chômage, il n’a pas beaucoup expliqué son choix ou ne l’a pas assumé clairement.

Lutter contre le chômage est évidemment une attente forte des Français. Il existe pour cela divers instruments à mettre en œuvre (comme l’expérimentation en cours sur les Territoire Zéro Chômage) et on n’a pas forcément « tout essayé ». À chaque instant, le gouvernement gère un bouquet d’objectifs et des instruments correspondants. Il est important d’avoir une vue d’ensemble du système pour vérifier qu’une mesure visant à atteindre un objectif n’a pas d’effets secondaires qui nuisent à un autre objectif. Mais on ne peut pas toujours demander à chaque instrument de contribuer simultanément à tous les objectifs. Il faut seulement décider collectivement des moyens consacrés à chacun.

Le CICE vise la compétitivité, condition de la santé de l’économie et de l’emploi futur. Ne le jugeons pas sur ses effets immédiats sur l’emploi et ne le détournons pas de sa fonction, au risque de n’avoir ni le beurre ni l’argent du beurre.

Que font les entreprises de leurs marges ?

L’examen des divers usages que les entreprises peuvent faire de leurs marges bénéficiaires montre pourquoi une conditionnalité des mesures favorables à la compétitivité entraînerait beaucoup de difficultés et de débats.

Investir dans les hommes, l’innovation et l’outil de production

Les entreprises ont besoin d’une bonne rentabilité afin de disposer des réserves nécessaires pour investir ou pouvoir convaincre les banques ou les marchés financiers de leur apporter l’argent nécessaire. Il peut s’agir de former leurs collaborateurs, d’investir dans des machines ou des réseaux commerciaux, de consacrer des moyens à la recherche et à l’innovation pour améliorer leur offre ou leurs procédés, autant de manières de monter en gamme et de se développer.

Encore faut-il que l’entreprise croie dans sa capacité à augmenter les ventes de ses produits actuels ou de ceux qu’elle développe. Dans une conjoncture morose ou incertaine, avoir les moyens financiers d’investir ou une santé permettant d’obtenir facilement des prêts est une condition nécessaire, mais pas suffisante. D’où les mises en garde de ceux qui rappellent qu’il ne faut pas asphyxier la demande pour stimuler l’offre.

Une dépense publique d’investissement, comme le plan Juncker, s’adressant à un outil économique capable de fournir ce qui est demandé, permettrait de concilier les deux.

Augmenter les salaires

Si les salariés sont en position de force, par exemple parce qu’ils détiennent des compétences rares et recherchées (c’est le cas par exemple, dans l’industrie, des soudeurs, des ajusteurs ou des chaudronniers), ils risquent d’obtenir que les marges supplémentaires de l’entreprise soient consacrées à augmenter leurs salaires. Ceci relance la demande à travers l’usage qu’ils font du pouvoir d’achat supplémentaire et limite leur tentation de s’expatrier là où ils peuvent espérer de meilleures rémunérations, mais contrarie l’intention d’une politique d’offre.

Un argument de ceux qui veulent cibler les allègements de charges vers les bas salaires est ce risque de « dissipation ». L’évidence empirique manque cependant pour étayer leur thèse, notamment dans les travaux de la commission de suivi du CICE, qui constate que les augmentations sont restées limitées à tous les niveaux de salaire. C’est peut-être parce que les salariés très qualifiés des multinationales savent que leur employeur, s’il doit les augmenter, sera tenté de déplacer leur activité dans un autre pays qu’ils modèrent leurs revendications.

Verser des dividendes

Donner du pouvoir d’achat au patron ou aux actionnaires n’est pas l’objectif affiché du CICE. Pourtant, si un investisseur tire des profits d’une activité mûre ou en déclin et les réinvestit dans une activité d’avenir, il contribue à la régénération du tissu économique local. Il vaudrait donc mieux taxer plus les dividendes non réinvestis que d’interdire les dividendes. Par ailleurs, les entreprises ont besoin d’attirer des financements et les banques sont souvent frileuses. Si les investisseurs ne peuvent espérer dégager un profit (et être libre de l’utiliser comme ils le souhaitent, même si la fiscalité les encourage à le réinvestir), ils peuvent aller créer ailleurs les unités de production au détriment des emplois locaux.

Baisser les prix des produits

On a dénoncé l’attitude de certains donneurs d’ordres exigeant des fournisseurs qu’ils diminuent leurs prix puisqu’ils bénéficiaient du CICE. Cette attitude prédatrice empêche le fournisseur d’utiliser ses marges pour investir. D’un autre côté, elle sécurise le contrat avec le donneur d’ordre, moins tenté de trouver à l’étranger un fournisseur plus compétitif, et elle améliore la compétitivité du donneur d’ordre, ce qui bénéficie au développement de toute la filière.

Reconstituer ses réserves

Une amélioration des marges permet parfois d’éviter de mettre la clé sous la porte ou de licencier. Il faut parfois reconstituer des réserves et des ratios financiers solides pour pouvoir investir dans son expansion sans se mettre en danger lorsqu’une opportunité se présentera.

Confiance, pragmatisme et vigilance

Ce tour d’horizon des usages possibles des moyens que le CICE apporte à ses bénéficiaires montre qu’un conditionnement de la mesure à des investissements ou à des embauches immédiates n’est pas si simple à mettre en œuvre et peut être contre-productif. Même si l’idée d’un chèque en blanc ou d’un « cadeau au patron » peut choquer, il n’est pas évident de trouver de meilleures alternatives.

Bien sûr, il appartiendra à la commission de suivi de valider ces choix, mais comme celle-ci le rappelle, les effets attendus ne sont pas visibles immédiatement. C’est le cas de nombreuses politiques d’entreprise comme l’investissement dans la recherche ou de politiques nationales comme l’investissement dans l’éducation. On peut observer les dynamiques et chercher des indicateurs avancés (l’entreprise dépose des brevets, le niveau des élèves s’améliore). C’est ce que tente souvent de faire la commission. Analysons et discutons ses premières observations pour conforter notre foi et identifier d’éventuels dysfonctionnements à corriger, mais tempérons notre impatience.

La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation.

Crédit photo : Fred Dufour/AFP