A quoi servent les filières ?

Remerciements

Cette publication est le fruit d’un travail collectif, qui traduit l’attachement de La Fabrique de l’industrie à rendre compte de la diversité des points de vue.

Nous souhaitons ici remercier chaleureusement le Cercle de l’Industrie et notamment François Gayet et Marianne Gicquel, Philippe Chollet (PSA), Sylvain Dorchner (Innoeco) ainsi que Lionel Fontagné (université Paris I Panthéon-Sorbonne) pour leur relecture attentive, qui a permis d’améliorer cette note.

Nous tenons également à remercier vivement Jean-Paul Betbèze (Betbèze Conseil), Gabriel Colletis (université de Toulouse I), David Encaoua (université Paris I Panthéon-Sorbonne), Jean-Luc Gaffard (université de Nice Sophia-Antipolis), André Gauron (La Fabrique de l’industrie), Georges Jobard (Clextral), Jean-Claude Kieffer (INRS), Dorothée Kohler et Jean-Daniel Weisz (Kohler & Co Consulting), Agnès Paillard (Aerospace Valley), Bernard Million-Rousseau et Francis Arcaute (Plate-forme de la filière automobile) et Michel Volle (Xerfi) pour leurs contributions à ce travail.

Préface

Les Etats généraux de l’industrie ont montré qu’une des faiblesses de l’industrie française était le manque de solidarité entre les entreprises d’une même chaîne de valeur*. Les relations entre les grands donneurs d’ordres, leurs fournisseurs et leurs sous-traitants sont trop souvent dégradées. Pour encourager ces entreprises à mieux identifier leurs intérêts communs et à organiser des relations plus constructives et plus confiantes, le gouvernement a pérennisé le Conseil national de l’industrie (CNI) qui s’est organisé en quatorze filières. Chacune a préparé un contrat de filière qui aborde différents enjeux communs : stratégie à dix ans, politique de formation, relations entre grands groupes et PME, démarche collective à l’export, mutualisation des achats, co-développement, etc. Beaucoup d’instruments de politique publique ont été mis au service de cette structuration des filières existantes ou du développement de filières nouvelles. Les 34 plans industriels récemment lancés trouvent d’ailleurs largement leur origine dans les travaux des comités de filières.

La filière est donc aujourd’hui un élément important de la politique industrielle en France. L’imprécision de ce concept permet de l’utiliser avec souplesse. Il résume et symbolise tout à la fois une culture de solidarité, d’action collective, d’écosystème, en un mot de confiance. Il permet de mobiliser en faveur de la nécessaire montée en gamme de notre industrie.

Cette note examine la pertinence des politiques de filières, les besoins auxquels elles répondent, les réalisations qu’elles permettent, leur rôle essentiel pour diffuser de meilleures pratiques et favoriser des relations plus confiantes entre les parties prenantes. Elle discute aussi leurs limites et l’apport d’approches complémentaires.

On peut en effet s’interroger sur le fait que notre voisin allemand, souvent pris en exemple pour le bon fonctionnement de ses filières, semble ignorer ce terme et limite son action publique à promouvoir des conditions favorables à l’industrie, à l’innovation et au commerce. En France même, les stratégies de filières ont conduit à des réalisations majeures comme Airbus et le TGV. Mais, dans un monde de plus en plus ouvert et interconnecté, les politiques de filières doivent être complétées par des encouragements à d’autres formes de coopération, notamment autour de la création et de la diffusion de technologies génériques et de renforcement des synergies territoriales. C’est ce que font respectivement la politique européenne des technologies diffusantes « key enabling technologies » et la politique des pôles de compétitivité, mise en œuvre conjointement par l’Etat et par les régions.

Conformément aux pratiques de La Fabrique, dont l’objectif est de stimuler les débats sur les enjeux de l’industrie en confrontant des perspectives multiples, une première version d’un document de travail a été soumise à de nombreux experts (dont les membres de notre Conseil d’orientation) et enrichie grâce aux commentaires et réactions de ceux-ci. Je remercie chaleureusement tous ceux qui ont accepté de contribuer à cette réflexion.

Louis Gallois

* Les termes surlignés sont définis dans le glossaire en fin d’ouvrage.

Résumé exécutif

La filière, un concept évolutif

Le concept de filière connaît depuis quelques années un regain d’intérêt, aussi bien chez les décideurs publics que chez les économistes. Initialement proposé dans les années 1950 pour analyser l’industrialisation du secteur agroalimentaire, il se trouve ensuite utilisé entre 1960 et 1980 comme outil au service de la politique de planification. La mise en œuvre de cette dernière nécessite en effet une compréhension des liaisons entre les différentes industries – amont et aval – et entre les différentes composantes d’une industrie.

Dans les années 1980, la notion de filière n’est plus seulement une approche permettant de décrire les différentes opérations nécessaires pour passer d’une matière première à un produit final. Elle s’élargit pour tenir compte des liens entre les acteurs et intégrer l’impact des technologies dans son développement.

A partir de la fin des années 1980, on observe un déclin des réflexions sur le concept de filière et de son utilisation. Sa pertinence semble, en effet, remise en cause par la globalisation de l’économie, qui entraîne un repli de l’intégration verticale. Les années 1990-2000 sont marquées par l’essor de la sous-traitance, des partenariats et des alliances, qui esquissent ensemble ce que l’on appelle la désintégration verticale. La notion de filière doit dès lors tenir compte des coopérations transversales, des synergies, des logiques de coopétition, etc. afin de mieux appréhender la complexité des réseaux de production. L’analyse de filière contemporaine s’enrichit ainsi d’autres approches comme celles de chaîne globale de valeur et de supply-chain.

Le concept de filière a ainsi fortement évolué au cours du temps en intégrant un nombre croissant de dimensions : mutations de l’environnement économique, évolution des stratégies industrielles et choix des pouvoirs publics. On note que cette notion est souvent considérée comme une spécificité française, le terme de filière n’ayant pas d’équivalent dans le monde anglo-saxon. Certains économistes l’assimilent au concept de commodity system qui réunit tous les acteurs impliqués dans la production, la transformation et la commercialisation d’un produit1.

Aujourd’hui, l’appellation filière est largement utilisée alors même qu’il n’y a pas de définition précise, universellement acceptée de ce concept. Le terme peut en effet recouvrir des contenus très divers. Comme l’écrit V. Plauchu, « on parle de ʻfilière bois’, de ʻfilière textile’, de ʻfilière santé’, de ʻfilière électronique’, etc. La première est définie à partir d’une matière première, la filière textile à partir d’un stade intermédiaire, la filière santé à partir d’une grande fonction et enfin la filière électronique par une référence très générale à un produit »2. Une telle diversité témoigne de la difficulté à bien définir cette notion. Dans tous ces cas, les problèmes de bornage de la filière (identification de ses contours, de sa structure, de son fonctionnement) compliquent son analyse.

L’absence de méthode unifiée pour découper le système productif en filières peut conduire à des représentations, des analyses et des initiatives différentes. L’utilisation du terme de « filière » finit rapidement par dépendre des décisions que l’on souhaite promouvoir. A l’extrême, il devient un outil de communication, profitant des effets de mode.

On ne peut toutefois résumer son intérêt à ce syndrome superficiel. En effet, le concept de filière est un véritable outil pour l’analyse et l’élaboration d’actions stratégiques.

Un outil de référence pour la politique industrielle française

La filière constitue un cadre de référence pour analyser les stratégies des firmes en s’intéressant à leurs relations économiques, leurs interactions et leurs différents positionnements (rapports de force, effets de domination, effets d’entraînement). Du côté des pouvoirs publics, elle représente un outil permettant d’orienter la politique économique à l’échelle régionale et nationale en mettant en évidence les potentialités et les blocages dans la coordination des interactions entre les différents acteurs pour produire, transformer ou commercialiser un produit.

La notion de filière a été remise au goût du jour en 2009 avec les Etats généraux de l’industrie (EGI). La tenue des EGI a, en effet, permis d’identifier les principaux handicaps de l’industrie française, notamment le manque de solidarité entre les grands donneurs d’ordres et le tissu fragile de leurs fournisseurs3, et d’aboutir à un consensus : l’approche par filière paraît la plus appropriée « pour permettre aux entreprises, petites et grandes, de communiquer ensemble4 » et pour impulser des relations sur un mode partenarial et solidaire.

La filière devient un outil d’intervention publique à travers la création d’instances visant à développer des plates-formes de concertation entre les acteurs ou encore à travers des politiques incitatives. Le Conseil national de l’industrie (CNI) devient le lieu de mise en mouvement des filières. Son objectif est notamment de promouvoir des pactes entres les industries qui dépendent les unes des autres. La création de ce Conseil s’accompagne du lancement par le gouvernement d’une nouvelle stratégie de filières industrielles destinée à « permettre de construire la carte de la France productive des années 2020 ». Cette stratégie repose sur la sélection de quatorze « filières stratégiques » identifiées par le nouveau CNI en fonction de leur potentiel de développement et de leur importance actuelle en France en termes d’emplois, d’entreprises leaders, etc. Ce faisant, le gouvernement souhaite « sauver l’existant », « faire émerger les filières de demain » et « préparer l’industrie d’après-demain ». En d’autres termes, cette politique ambitieuse repose sur une définition variable – et d’ailleurs très globale – des filières. Elle regroupe diverses mesures de soutien à la compétitivité visant à enrayer la désindustrialisation de la France.

Or la tentation, parfois perceptible, de « formater » les différents volets de la politique industrielle, et en particulier les aides accordées aux entreprises, pour qu’ils s’intègrent tous dans un découpage de la France en quelques filières aboutirait à une allocation sous-optimale de celles-ci. Cela induirait à la fois des effets d’aubaines et un manque de visibilité des acteurs privés qui opèrent dans une logique transversale, inter-filière.

Une nécessaire prise en compte des approches alternatives

La collaboration au sein d’une filière vient parfois en concurrence avec d’autres types de coopération pertinents ou en complément de ceux-ci. A titre d’exemple, de nombreux spécialistes de technologies génériques (logiciel embarqué, électronique, simulation numérique) travaillent pour des clients de secteurs et de filières variés. A quelle filière raccrocher ces entreprises ?

Dans la même logique, les réseaux géographiques (systèmes de production locaux, pôles de compétitivité, grappes d’entreprises, etc.) reposent parfois sur l’implication de différents acteurs d’un territoire autour de projets transversaux. Il ne faudrait pas se priver des effets de fertilisation croisée impulsés par ces clusters.

Tout ceci interroge sur la nécessité d’articuler la politique de filières avec d’autres approches pour répondre à la diversité des acteurs.

Le cas allemand est particulièrement éclairant sur ce sujet. Bien que les notions de coopération verticale et de solidarité entre entreprises le long de la chaîne de valeur soient centrales outre-Rhin, la politique industrielle allemande n’est pas organisée sur la base des filières. L’action des pouvoirs publics s’oriente en effet plutôt vers une politique de soutien général à la compétitivité du tissu industriel, en s’attachant en particulier à assurer un cadre réglementaire propice au développement économique (climat des affaires, qualification des salariés, etc.).

Le présent document5 n’a pas pour objet de qualifier la pertinence de la politique de filières menée actuellement par les pouvoirs publics mais plutôt d’interroger ce concept devenu au cours du temps un cadre de référence pour l’analyse des choix stratégiques des entreprises et des pouvoirs publics.

Nous avons articulé cette réflexion autour de cinq chapitres.

Le premier revient sur la notion de filière et son évolution. Il décrit l’apport de ce concept pour appréhender la transformation des systèmes productifs et élaborer des outils d’aide à la décision pour les firmes et les pouvoirs publics. Le deuxième présente les mesures récentes de soutien en faveur des filières et dresse un bilan des mesures et dispositifs créés suite aux Etats généraux de l’industrie. Le troisième répertorie des bonnes pratiques de filières, notamment au sein des filières « transport ». Le quatrième présente des approches complémentaires à une politique de filières et interroge sur l’opportunité de les articuler avec cette dernière. Le cinquième offre un éclairage sur l’approche allemande en termes de choix de politique industrielle. Il souligne la priorité donnée aux politiques horizontales.

• 1 – Davis J. et Goldberg R., 1957.
• 2 – Plauchu V., 2007.
• 3 – Certains observateurs plaident en faveur d’un changement de mentalité qui passerait aussi par l’évolution du vocabulaire employé : il ne faut ainsi plus parler de relations entre donneurs d’ordres et de sous-traitants mais entre clients et fournisseurs, voire entre partenaires.
• 4 – Assemblée nationale, 2013.
• 5 – A la demande du Cercle de l’industrie, agréée par le Conseil d’administration du 11 avril 2012, La Fabrique de l’industrie a engagé une réflexion sur le thème des filières. Cette réflexion fait suite aux travaux et à une note du Cercle de l’Industrie sur Les facteurs de succès de la filière transport.

Michel Volle – De la filière au processus (Commentaires)

Le concept de « filière » occupe une place intermédiaire entre celui de fraction d’entreprise et celui de branche d’activité : il vise à représenter l’enchaînement des activités qui, de l’extraction des matières premières jusqu’à la finition d’un produit, concourent à l’élaboration de celui-ci en traversant éventuellement plusieurs entreprises (dans ce cas on considère, outre la succession technique des activités élémentaires, les relations contractuelles qui définissent le partage des coûts, recettes et responsabilités).

On peut représenter une filière selon un graphe orienté : les nœuds initiaux sont la production des matières premières, les nœuds finaux représentent des produits. Une telle représentation est formellement analogue à celle que l’on utilise, dans une entreprise, pour modéliser un processus de production.

Historiquement, le recours à la filière pour définir la politique industrielle a résulté du constat de l’inadéquation des agrégats de la macroéconomie, trop globaux, comme du concept de branche d’activité, trop peu explicatif. Le secret de l’efficacité résidait, pensait-on, dans l’articulation judicieuse des fractions d’entreprises en filières. On a ainsi parlé des filières du nucléaire, de l’aéronautique, de l’énergie, du bois, etc.

Cependant les modèles économétriques qu’ont utilisés le Plan et le Trésor relevaient de la macroéconomie, dont le grain est trop grossier pour faire apparaître des filières. Le ministère de l’Industrie, organisé selon les branches d’activité, a utilisé le formalisme des filières pour instruire des décisions qu’il proposait mais la plupart de ses directions étaient peu écoutées et le Trésor avait généralement le dernier mot.

Le concept de filière a donc eu un succès inégal. Est-il nécessaire aujourd’hui ?

Dans les entreprises la modélisation des systèmes d’information et l’organisation de la production s’appuient sur le concept de processus, formellement proche de celui de filière mais, contrairement à lui, effectivement opérationnel. Un même processus peut traverser plusieurs entreprises organisées en un réseau de partenaires.

On est là dans la pratique et sur le terrain. Des méthodes existent pour modéliser et mettre en place un processus de production, assurer sa supervision, obtenir la cohésion des biens et services dont l’assemblage constitue le produit, bâtir l’ingénierie du partenariat et son interopérabilité opérationnelle : un système d’information qui sert de pivot à cette cohésion et à cette interopérabilité.

Le concept de processus apparaît ainsi comme un avatar intéressant de celui de filière. Mais comme il reste confiné dans les contours d’une entreprise ou d’un réseau d’entreprises il ne convient ni pour modéliser une branche, ni pour instruire des décisions de politique industrielle portant sur elle. Il est cependant pertinent pour une tout autre raison.

L’économie passe en effet maintenant par une transition comparable à celle du début du XIXe siècle : elle était alors transformée par la mécanisation, elle l’est aujourd’hui par l’informatisation. Pour la politique industrielle, l’urgence réside donc dans l’adaptation du système productif au système technique issu de la troisième révolution industrielle et qui s’appuie sur la synergie de la microélectronique, du logiciel et de l’Internet.

Or le théâtre de cette adaptation est l’entreprise, qui doit savoir s’informatiser et s’automatiser efficacement, plus que la filière dont on ambitionnerait d’optimiser l’articulation.

Lorsque les entreprises diffèrent fortement par leur maturité envers le système technique, comme c’était le cas au début du XIXe siècle et comme c’est le cas aujourd’hui, il est en effet plus instructif de les examiner une par une que de considérer la filière où cohabitent des entreprises de maturité diverse : régler la focale du regard sur le processus, et non sur la filière, permettra de définir la politique industrielle qui favorise l’émergence d’une économie efficace dans le contexte du système technique informatisé.

André Gauron – Filières : méfions-nous des revenants (Commentaires)

Il faut toujours se méfier des revenants. Ils ont tendance à produire des visions momifiées du monde qui viennent nous hanter. Remise au goût du jour avec l’intérêt renouvelé pour l’industrie, après un trop long dédain, la notion de « filière » pourrait bien relever de cette catégorie. La note de Thibaut Bidet-Mayer et de Louisa Toubal montre bien la difficulté à en identifier précisément le contenu. Si l’idée de coordonner des acteurs interdépendants reste bien le principe de la définition d’une filière, cela ne dit rien de ses différents constituants.

La filière désigne l’ensemble des relations qui s’établissent entre des entreprises intervenant dans la production d’un même produit fini. Ce concept a été repris notamment au cours des nombreux débats sur les relations entre donneurs d’ordres et sous-traitants, unanimement jugées difficiles : « politiques d’achat excessivement orientées vers le court terme et exclusivement dictées par la recherche du prix le plus bas, sous-estimation de l’importance pour l’acheteur de disposer à long terme de fournisseurs réactifs, innovants et ayant les capacités d’investir » disent nos auteurs. Les comités stratégiques de filières, créés à la suite des Etats Généraux de l’Industrie, visent ainsi à faciliter les échanges entre grandes et petites entreprises, entre donneurs d’ordres et sous-traitants.

Mais c’est bien là une vision momifiée, ou pour le moins statique, de la réalité industrielle, de la part de son processus de production qu’une entreprise externalise et de la division du travail qui en résulte. En effet, depuis le début de l’ère industrielle, la baisse des coûts à organisation constante a toujours fini par atteindre une limite. Cette dernière ne peut être dépassée qu’en modifiant en profondeur l’organisation du travail. Pour prendre l’exemple de l’automobile (cela s’applique également dans l’aéronautique, la construction d’ordinateurs et de smartphones ou le bâtiment), les constructeurs ont depuis longtemps développé des plates-formes communes à plusieurs modèles, parfois partagées entre eux. L’industrialisation de sous-ensembles communs à plusieurs modèles de véhicules, est la condition de la diversité de ces derniers. Si les économies d’échelle, synonymes de baisse des coûts, sont limitées par le volume de production d’un modèle, elles doivent se faire en amont. La difficulté pour un constructeur vient du fait que la réorganisation de la production entre entités distinctes a un coût qui peut se révéler dissuasif. Il préfèrera le faire à l’occasion de la construction d’une nouvelle usine plutôt qu’en réorganisant une installation ancienne. Les usines construites en Europe de l’Est ou en Turquie en témoignent.

Si la filière caractérise bien la coordination entre acteurs indépendants, celle-ci peut ainsi revêtir des visages très différents. Plus que les seuls coûts salariaux, les différences d’organisation de la filière constituent un facteur majeur des écarts de compétitivité. Il n’est pas sûr, dès lors, que les constructeurs aient un intérêt commun à se regrouper au sein d’un même comité de filière. Comme la note le souligne à propos de l’Allemagne, les politiques horizontales peuvent se révéler plus efficaces que les tentatives de structurer une filière dans le but d’améliorer les relations entre donneurs d’ordres et sous-traitants. L’idée de « site industriel » qui irrigue la politique allemande ou celle du partage d’innovation peuvent se révéler plus pertinentes. Le mésusage de la notion de filière risque de conforter une vision étriquée des coûts de production, qui n’a déjà que trop tendance à prévaloir en France. Les raisonnements privilégient effectivement le court terme – baisser les salaires et les prix d’achat aux fournisseurs – au détriment d’une réflexion stratégique sur les économies qui gisent dans la division de la production ou, comme on dit aujourd’hui, de la chaîne de valeur. Il ne s’agit plus alors de parler de « prix » entre donneurs d’ordres et sous-traitants mais de les aider à produire les sous-ensembles définis par le donneur d’ordre (ici le constructeur).

David Encaoua – La notion de filière peut-elle être un outil de politique industrielle ? (Commentaires)

La note de La Fabrique de l’industrie, élaborée par Thibaut Bidet-Mayer et Louisa Toubal, vise trois objectifs. Premièrement, elle interroge la notion de filière en tant qu’outil de référence de la politique industrielle française, sachant que cette notion est relativement absente des instruments de politique économique dans pratiquement tous les autres pays industrialisés. Deuxièmement, elle cherche à répertorier les bonnes pratiques en matière de filières, en s’appuyant notamment sur l’exemple de la filière « transport » en France. Troisièmement, elle tente de pallier aux limites de la notion de filière en développant des approches complémentaires.

Aussi précieuse et précise qu’elle soit, cette étude soulève plusieurs interrogations.

La notion de filière privilégie l’analyse d’une activité économique selon un découpage vertical mettant l’accent sur les relations entre les différents stades d’un processus de production. Pour simplifier, on peut représenter ces relations comme celles intervenant entre donneurs d’ordres en amont et sous-traitants en aval. Ces relations ont une double caractéristique. D’une part, elles ne sont pas stables au cours du temps dans la mesure où les technologies sont-elles même sujettes à des variations notables, notamment du fait de l’innovation. Couplées aux exigences induites par une concurrence globalisée, ces variations conduisent à des réorganisations permanentes des filières, ce qui fait qu’il paraît difficile de recourir à cette notion pour fonder une politique industrielle. D’autre part, ces relations sont caractérisées par des imperfections de marché, dues à des comportements opportunistes qui donnent naissance à des phénomènes de hold-up. Il arrive ainsi qu’un sous-traitant, qui a délimité son système de production en fonction des conditions de son donneur d’ordre, puisse être victime ex-post de celui-ci en termes de délais de paiement, de menace d’un changement de fournisseur ou plus généralement de conditions asymétriques dans la négociation des termes de l’échange. Dès lors se pose en préalable la question de savoir si les pouvoirs publics doivent corriger ces imperfections et, dans l’affirmative, de préciser quels en sont les moyens. Peut-on et doit-on introduire des mesures incitatives ou contraignantes permettant d’éviter, voire d’empêcher, les comportements opportunistes dans les relations de filière ? C’est toute la question à laquelle s’attache la politique de filières. Au-delà du volontarisme en matière d’inflexion des conditions de l’échange entre donneurs d’ordres et sous-traitants, il convient donc de s’interroger s’il peut être opérationnel de recourir à la notion de filière et s’il n’est pas préférable d’utiliser d’autres instruments pour remédier aux asymétries structurelles entre donneurs d’ordres et sous-traitants.

Les relations verticales entre producteurs et distributeurs constituent un exemple de filière industrielle inversée dans laquelle, contrairement à ce qui se passe dans une filière industrielle classique, c’est l’aval constitué par le secteur de la distribution qui est en général en position dominante pour extraire le surplus maximal de l’amont représenté par le secteur de la production. L’analyse des relations entre producteurs et distributeurs a conduit à la conclusion qu’en l’absence d’intégration verticale, des contrats spécifiques permettaient de résoudre les inefficacités inhérentes aux relations verticales. Ne pourrait-on pas extrapoler ces résultats aux filières industrielles ? La réponse est négative pour au moins deux raisons. D’une part, si le recours aux distributeurs nationaux pour rendre accessibles les produits sur un territoire est inévitable, il n’en est pas de même à propos des relations entre agents d’une filière industrielle : la sous-traitance à l’étranger est toujours possible, tout autant que la sous-traitance locale pour un donneur d’ordre étranger. D’autre part, la réorganisation industrielle est un processus permanent du fait des innovations technologiques et de produits et, de ce fait, les relations entre agents d’une filière industrielle sont nécessairement bien moins stables au cours du temps que les relations entre producteurs et distributeurs.

Si le diagnostic de faible structuration initiale des filières industrielles en France est établi, les raisons de cet état ne sont pas suffisamment analysées. D’une part, ne doit-on pas incriminer la faiblesse du tissu industriel des PME et des ETI en France, faiblesse qui ne s’exprime pas seulement en nombre, mais également et surtout en termes de capacités de développement ? Ce ne sont pas simplement les barrières à l’entrée qui seraient en cause : les barrières à la croissance des PME et ETI sont très fortes en France. Les PME qui parviennent à survivre quelques années après leur création ne deviennent pas pour autant des grandes entreprises ni des ETI. De ce fait, il convient de savoir si une politique de soutien aux PME et ETI, du même type que celle pratiquée dans d’autres pays, ne serait pas préférable à une politique de filières pour parvenir à des relations plus équilibrées entre donneurs d’ordres et sous-traitants. D’autre part, une raison du déséquilibre de ces relations est que la politique industrielle en France a longtemps pris la forme de grands programmes favorisant l’émergence et le développement de groupes industriels puissants, en situation de quasi-monopole sur le territoire national dans leurs secteurs d’activité respectifs. Dès lors que des concurrents étaient présents à l’extérieur du territoire national, il convenait de permettre aux champions nationaux d’assurer les conditions de leur compétitivité, ce qui impliquait souvent un pouvoir discrétionnaire sur leurs sous-traitants locaux. Ce serait donc la forme prise par la politique industrielle qui serait historiquement à l’origine de la situation de dépendance contemporaine des sous-traitants et la très forte asymétrie avec leurs donneurs d’ordres. Selon ce diagnostic, une politique industrielle en faveur des PME et ETI pourrait être largement préférable à une politique de filières.

D’autres instruments de la politique industrielle en France pourraient également être à l’origine de la situation de dépendance des sous-traitants vis-à-vis de leurs donneurs d’ordres. Par exemple, le crédit impôt-recherche et son évolution au cours du temps ont bénéficié davantage aux grandes entreprises qu’aux PME. Les conséquences ont été doubles. D’une part, les nouvelles entreprises, dont on sait que l’incitation à innover est plus élevée que celle des entreprises en place, n’ont pas bénéficié autant qu’il eut été nécessaire des mesures fiscales en faveur de l’innovation, ce qui explique leur faible investissement en R&D et leur faible niveau d’innovation. D’autre part, les grandes entreprises en place cherchent à améliorer leur compétitivité en exerçant une forte pression sur leurs sous-traitants, que ceux-ci soient locaux ou à l’étranger, ce qui peut expliquer qu’elles ne parviennent elles-mêmes qu’à une assez faible intensité globale de la R&D, conduisant à un ratio du total de la R&D privée sur le PNB des plus faibles en France.

Au-delà de toutes ces observations, il convient donc de s’interroger sur ce que devrait être une politique de filières. Dans une économie de marché où les différentes entités apparaissant dans les stades amont et aval de la production sont nécessairement autonomes, l’Etat a peu de moyens pour instaurer des relations harmonieuses entre elles. Il ne peut agir qu’en instaurant de nouvelles règles commerciales concernant le délai de paiement, la condamnation de pratiques contractuelles abusives ou encore l’instauration de conditions interdisant le changement de fournisseurs. Ce sont là des conditions difficiles à mettre en place et dont les effets peuvent être pires que les effets négatifs que l’on désire corriger. Remarquons par ailleurs qu’il n’est guère fait mention d’une politique de filières dans le programme de l’Union Européenne « Horizon 2020 » qui doit remplacer le PCRD à partir de 2014, alors que ce programme contient bien parmi ses trois objectifs « la primauté industrielle » (les deux autres objectifs étant « l’excellence scientifique » et « les défis de société »).

Enfin, la notion de filière fait intervenir l’importante dimension de la formation professionnelle des salariés des sous-traitants. Par qui cette formation doit-elle être assurée ? Différentes situations existent et là encore, il convient de pousser plus loin l’analyse, en expliquant notamment pourquoi dans certaines activités le donneur d’ordre est particulièrement attentif à assurer la formation professionnelle des salariés alors que dans d’autres activités, il n’en est pas ainsi. Est-ce une question de solidarité ou une question de concurrence, aussi bien celle existant entre donneurs d’ordres alternatifs que celle existant entre sous-traitants ?

Plate-forme de la filière automobile (PFA)36 – Agir ensemble au sein des filières pour gagner la bataille de l’emploi (Commentaires)

La question de la formation et de l’attractivité des métiers industriels auprès des jeunes constitue un enjeu considérable pour l’avenir et pour l’emploi de l’industrie automobile. Elle ne peut être maîtrisée que par la mobilisation de toute la filière avec ses partenaires pour définir ensemble les objectifs, convenir des priorités, orienter et mutualiser les moyens à mettre en œuvre. En cela, la notion de filière se révèle être un outil intéressant de politique industrielle car il permet de fédérer les acteurs autour d’enjeux et de projets communs.

Le marché automobile a connu une croissance importante dans les pays développés au cours des dernières décennies. Alors que ces derniers tendent maintenant vers un marché de renouvellement, les pays émergents prennent aujourd’hui le relais et permettent de soutenir le secteur automobile. Ils représentent en effet déjà plus de 50% du marché mondial et poursuivent une croissance constante.

Sur la période récente, des progrès technologiques considérables ont été réalisés en termes de sécurité, de confort ou encore de consommation, et la filière automobile française, qui implique aujourd’hui près de 2,4 millions de personnes, y a largement contribué. Ses entreprises, dont plusieurs de renommée mondiale, ont su construire et développer des compétences de pointe.

Cependant, l’évolution des mentalités sur la mobilité, la prise de conscience de l’impact environnemental, les attentes en termes de connectivité et la crise économique conduisent à une nouvelle rupture d’innovations dans les domaines du produit, de l’industriel et des services. Le dispositif de formation doit s’adapter en conséquence afin d’offrir aux entreprises les talents dont elles ont besoin sur les compétences clés des nouvelles technologies.

L’urgence est d’autant plus forte que l’image autrefois valorisante et même passionnante des métiers des sciences et de la technologie, et de l’automobile en particulier, s’est progressivement dégradée en France. A l’inverse de nombreux pays étrangers (en Allemagne, par exemple, faire carrière dans l’automobile reste fortement valorisé), l’industrie française fait face à une désaffection préoccupante des jeunes alors que de réelles opportunités existent.

A. Le projet « Métiers et Compétences » de la filière

De nombreuses initiatives ont déjà été engagées pour intégrer ces préoccupations. Cependant, le nouveau contexte économique et l’âpreté de la concurrence imposent d’accélérer les mises en œuvre concrètes pour permettre aux entreprises françaises de s’entourer, au bon niveau, des meilleurs talents au plan international. C’est dans ce cadre que le comité « Métiers et Compétences » de la Plate-forme de la filière automobile (PFA) a construit, à partir des travaux réalisés et des meilleures pratiques recommandées intra- et inter-filières, un programme « Compétences » dont l’objectif est de permettre aux dispositifs de formation d’anticiper le virage technologique dans une vision d’excellence internationale

Pour construire et animer ces programmes, le comité « Métiers et Compétences » de la PFA applique une approche concrète et régionale avec l’implication des constructeurs, des équipementiers, des fédérations, du corps enseignant, des pôles de compétitivité automobiles et des représentations régionales de la PFA.

Le programme « Compétences » de la PFA s’articule autour de quatre objectifs :

Le programme « Compétences » de la PFA s’articule autour de quatre objectifs :

• l’anticipation des besoins en compétences ;
• la synchronisation des dispositifs de formation avec les évolutions technologiques ;
• le développement des synergies de compétences et employabilité intra- et inter-filière ;
• le développement des échanges écoles-entreprises et la formation en alternance.

La filière automobile française traverse de nombreuses difficultés conjoncturelles et structurelles depuis plusieurs années. Afin de mieux répondre aux défis majeurs auxquels elle est confrontée, la PFA s’est engagée aux côtés du BIPE, de l’UIMM et du CSF Automobile dans la mise en place d’une étude spécifique dans le cadre de l’Observatoire prospectif et analytique des métiers et qualifications de la métallurgie (OPAMQM). Cet outil permet aux entreprises du secteur de s’appuyer sur un état des lieux régulier et prospectif des besoins en compétences, tant qualitatifs que quantitatifs, à court et moyen terme. Chaque territoire peut également disposer d’un moyen lui permettant d’élaborer un plan d’action emploi/formation afin que les compétences nécessaires soient disponibles demain.

Le point marquant de cette étude est que, malgré l’érosion de l’emploi, les besoins en recrutement sont élevés pour la filière : entre 20 000 et 25 000 recrutements externes en moyenne par an d’ici 2020 pour la filière amont, dont 13 000 à 16 000 recrutements chez les sous-traitants de rang 2 et plus.

Menée au niveau de la filière, cette action permet de rassembler les acteurs autour d’un constat commun et constitue une base pour établir des solutions en associant l’ensemble des parties prenantes de la chaîne de valeur.

Un autre axe important de l’action de la PFA concerne la synchronisation des dispositifs de formation avec les évolutions technologiques. La très forte évolution des attentes en termes de réduction de CO2, de connectivité et de recyclabilité conduit à un foisonnement d’innovations. La maîtrise de ces nouvelles technologies tout en relevant le niveau de qualité et de compétitivité ne peut toutefois pas se faire sans la construction des compétences adaptées (cf. Encadré 23).

Afin de permettre à chaque région et chaque entreprise de disposer en permanence d’un dispositif de formation performant et adapté aux évolutions technologiques, un programme a été engagé avec les pôles automobiles. Ce programme vise, à partir des besoins en compétences sélectionnés par la filière, à identifier dans chaque région les compétences clés à maîtriser ainsi que les adaptations du dispositif de formation nécessaires.

Par ailleurs, la filière automobile ne fonctionne pas « en silo ». Des synergies s’opèrent au niveau des entreprises, qu’elles appartiennent ou non à la même filière. Les observations sur le terrain permettent en effet de constater que le partage d’expertise représente un gisement très important de productivité, en particulier pour les PME. Dès lors, l’objectif est de développer les démarches visant à faciliter les échanges et le partage des compétences pour des besoins à court, moyen et long termes.

Dans cet esprit, des rencontres ont été organisées avec les responsables « Compétences » des filières du médicament et de l’aéronautique en vue de partager les bonnes pratiques et de concevoir un dispositif pragmatique de partage qui pourra ensuite être déployé. Une expérience pilote sera engagée dans ce sens avec la région Nord-Pas-de-Calais et la filière ferroviaire à partir du mois d’octobre 2013.

B. Le programme « Compétences »

C. En synthèse

L’organisation en filière doit permettre de rendre les actions plus efficaces en concentrant ensemble et simultanément les efforts de tous les acteurs sur leurs priorités, dans une vision concrète et de long terme.

L’automobile et la mobilité s’engagent, en effet, au plan mondial dans un virage technologique passionnant qui représente un enjeu considérable en termes d’environnement et d’emplois. La formation représente un enjeu central pour répondre aux défis de demain. La filière automobile française dispose encore dans ce domaine de réels atouts et du socle nécessaire pour rebondir. Mais la capacité des acteurs à travailler ensemble et à créer des synergies conditionne la réussite de ce virage technologique. Les actions misent en place au niveau de la filière par la PFA visent à atteindre ces objectifs en collaborant avec les régions, elles-mêmes en lien avec les pôles de compétitivité et les associations régionales de l’industrie automobile (ARIA), pour améliorer le système de formation ainsi que la gestion des compétences. Le Comité « Métiers et Compétences » de la filière automobile et ses partenaires se mobilisent ainsi pour soutenir toutes les initiatives qui iront dans ce sens.

• 36 – Comité Metiers et Compétences.

Agnès Paillard (Commentaires)

1. L’approche filière : l’aéronautique et l’espace sont des secteurs très structurés pour répondre à une telle démarche

L’aéronautique et le spatial sont organisés depuis de nombreuses années en tant que filière grâce à une implication très forte des dirigeants de toutes les grandes entreprises et ETI du secteur au sein du Gifas. Depuis que des politiques en filières ont été mises en place, il n’a pas été difficile de rassembler les acteurs appropriés dans les différentes régions concernées et d’écrire une feuille de route dont les chapitres techniques étaient pour partie architecturés comme les programmes européens dont nous sommes très familiers.

Aerospace Valley a bénéficié de cette dynamique lors de sa création et de son développement avec une mobilisation aisée des grands groupes mais une certaine difficulté, au début, à faire adhérer les PME. D’une part parce que les PME dans leur grande majorité n’étaient pas habituées à ce type d’organisation collaborative dont les perspectives marché leur paraissaient souvent trop incertaines et d’autre part parce que du point de vue des grands groupes l’utilité d’intégrer des PME, qu’ils connaissent mal, à ce stade du développement des projets ne leur sautait pas aux yeux.

Ces points ont un peu progressé, du côté des PME comme du côté des grands groupes. Il faut notamment souligner que les relations créées entre les équipes des PME et les centre de R&D ou bureaux d’études des grands groupes à l’occasion des projets de R&D a induit des relations de confiance entre ingénieurs que les relations commerciales avec les acheteurs permettent moins.

Du coté des PME il subsiste des résistances sur :

• La protection de leurs innovations : certaines d’entre elles préfèrent garder les bonnes idées qui naissent au cours d’un projet collaboratif redoutant le rapport de force vis-à-vis du grand groupe.
• Le risque d’une désillusion sur les perspectives marché : le temps de maturation des projets dans notre secteur, lié à la certification des produits et au fonctionnement en programme rend les débouchés commerciaux très incertains et les PME de nature prudente et aux ressources limitées hésitent à se lancer.

Du coté des grands groupes :

• La stratégie de diminution du nombre de fournisseurs ne laisse aucune place à la découverte de PME innovantes et donne ainsi peu de chances à des start-ups de faire reconnaitre leur savoir-faire et par conséquent de faire croitre leur chiffre d’affaires.

2. L’approche filière a permis une meilleure prise en compte des spécificités de notre secteur par les pouvoirs publics et a ouvert de nouvelles opportunités de soutien

La mise en place des pôles de compétitivité puis celle du PIA ont ouvert de nouvelles lignes budgétaires permettant de soutenir des projets collaboratifs visant l’amélioration de la performance industrielle. C’est le cas des actions collectives Aerolean’k, Comètes ou Aerotrade.

Les régions ont également lancé des appels à projets sur des points forts de leurs territoires : drones (cluster Aetos), robotique, avion plus électrique, applications spatiales (appel à projets Lapérouse et cluster Topos), maintenance.

Nous soulignons aussi une bonne compréhension des spécificités de notre filière notamment des temps de maturation technologiques et du contexte de certification qui obéissent à des rythmes et des règles propres bien différents de ceux du numérique ou de la santé. Ces contraintes ont un impact important sur les coûts de développement et sur l’appréciation de l’éloignement du marché de nos projets qui sont généralement bien pris en compte.

En revanche, il résulte de cet alignement en filières de tous les sponsors publics une certaine confusion dans les procédures voire une concurrence entre les services.

Il peut arriver que les CSFR soient très consensuels ou bien qu’ils fassent apparaitre des superpositions voire des contradictions dans les missions de l’Etat et de celles des collectivités.

Lors de la mise en place des projets du PIA, les différents services en charge de mettre les projets en place avaient parfois des divergences de points de vue ainsi que des interprétations différentes des règles européennes, ce qui a pu retarder la mise en place de certains d’entre eux.

Enfin on soulignera que les comités stratégiques de filière nationaux appliquent des procédures de labellisation dont les règles de sélection des dossiers sont mal comprises.

3. L’approche filière a ses limites et doit être complétée par une approche par les Key Enabling Technologies pour lesquelles les innovations seront déterminantes pour l’avenir de notre secteur

Les produits du futur dans l’aéronautique et le spatial seront très largement nourris des innovations issues des KET : systèmes embarqués (électroniques et logiciels), matériaux multifonctionnels, capteurs, robotique et cobotique, interactions hommes-systèmes, systèmes de navigations, simulation et calculs haute performance, stockage de l’énergie.

Dans le contexte concurrentiel fort que connait notre secteur il est important que ces technologies transverses soient inspirées des secteurs économiquement contraints afin que les solutions retenues puissent contribuer à la frugalité indispensable à notre compétitivité.

Jean-Luc Gaffard – Filières ou clusters : quel outil pour la politique industrielle ? (Commentaires)

La notion de filière est revenue sur le devant de la scène et fait figure d’instrument de la nouvelle politique industrielle. Le note de La Fabrique de l’industrie, « A quoi servent les filières », (Bidet-Mayer et Toubal 2013) lui reconnaît la vertu d’avoir permis de recenser et d’étendre l’application de bonnes pratiques dans les relations entre entreprises comme entre entreprises et pouvoirs publics. Pourtant, ce même document se conclut en forme d’interrogation sur le bien-fondé d’une approche qui semble aux antipodes d’une expérience d’organisation industrielle qui mérite attention, plus sans doute que les réformes du marché du travail, celle de l’Allemagne.

Notre propos ici est d’approfondir cette interrogation et de contester la pertinence de la notion de filière pour lui substituer celle de cluster qui semble mieux correspondre à la nécessité pour la politique industrielle de reconnaître le rôle prééminent de l’entreprise dans la définition des choix stratégiques.

1. La filière : une notion trop simple

La filière, dans son acception ancienne mais rigoureuse, est constituée de tout ou partie des stades successifs de production qui vont de la matière première à un produit final. Cette chaîne de produits, qui va de l’amont à l’aval, est faite de relations techniques, identifiables grâce à des coefficients techniques de production. Il s’agit de sous-ensembles de tableaux d’entrées – sorties (ou input – output) caractérisés par l’existence d’effets d’entraînement ou de dominance élevés (Mougeot, Auray et Duru 1977).

Ainsi définie, la filière ne dit évidemment rien sur l’organisation industrielle proprement dite, c’est-à-dire sur la façon dont les entreprises fixent les limites de leur activité. Les entreprises concernées peuvent choisir d’intégrer ces différents stades ou au contraire de rester sur l’un d’entre eux et de nouer de pures relations de marché en amont comme en aval. Elles peuvent aussi décider d’une forme relationnelle qualifiée d’hybride et de nouer avec l’amont et l’aval des relations contractuelles de moyen terme.

Ce choix organisationnel s’entend, alors, dans un contexte technique donné, et procède de la comparaison entre les coûts de passer par le marché, par des contrats ou par des transactions internes (Coase 1937, Williamson 1975). Les propriétés techniques s’effacent derrière les coûts de transaction et ont une importance toute relative. La spécificité des actifs, qui a une dimension technique, entre, certes, en ligne de compte dans la détermination de ce choix, mais avant tout en raison de la possibilité de comportements opportunistes (de prise d’otage) qu’elle peut engendrer chez l’entreprise qui est seule utilisatrice de cet actif dans lequel une autre entreprise a investi.

La désignation d’une filière ainsi définie comme outil de politique industrielle, en reposant sur la stabilité des relations techniques, fait l’impasse sur l’activité d’innovation dont la caractéristique majeure est de bouleverser les relations interindustrielles et donc la structuration des filières. En fait, l’usage de cette notion de filière n’a véritablement de signification que s’il est question de mesurer les effets de transmission des variations conjoncturelles au sein d’une structure productive techniquement stable (Mougeot, Auray et Duru 1977).

Les mesures de politique industrielle, qui en découlent, sont susceptibles d’affecter la façon dont les entreprises définissent leur périmètre d’action en agissant sur les coûts de transaction. Il en est ainsi des règles qui régissent les relations de donneurs d’ordres à sous-traitants. Mais, elles jouent quelque peu à l’aveugle quant à l’impact attendu sur les capacités d’innovation des entreprises concernées.

La simplicité de la notion de filière en même temps que ses limites rendent l’usage qui en est fait, dangereux si le caractère figé de la technique est pris au pied de la lettre comme cela a pu être le cas dans le passé, ambigu si l’on entend néanmoins traiter des changements techniques et organisationnels inhérents à une économie de marché. Pour preuve de cette ambiguïté, la liste aujourd’hui établie de ces filières qui se réfère à des objets comme l’automobile, le train ou l’avion, à un groupe d’objets de luxe ayant surtout en commun d’être destinés à une clientèle très riche, à des technologies génériques, en l’occurrence les technologies de l’information et de la communication, à des enjeux sociaux comme la santé ou la transition écologique, pour ne pas parler du fourre-tout que sont les biens de consommation.

Si la notion de filière, c’est-à-dire de groupe d’industries techniquement liées, est quelque peu tombée en désuétude à partir des années 1980, c’est précisément parce que les choix stratégiques des entreprises sont loin d’être dominés par la technique, qui plus est une technique figée. La structuration du tissu industriel évolue en permanence sous l’effet de ces choix et des contraintes qui les déterminent. En d’autres termes, les filières sont davantage un résultat des processus d’innovation que des cadres techniques commandant les choix stratégiques.

Il ne faut pas s’étonner, alors, que la politique industrielle au sens étroit d’aides directes aux entreprises dans des secteurs déterminés, soit elle-même tombée en désuétude pour faire place aux politiques de concurrence et de régulation entendue comme des tentatives de se rapprocher de l’état de pleine concurrence.

2. L’entreprise : la référence nécessaire

Ce constat ne signifie pas que les relations intra et inter industrielles n’ont pas d’importance et que seules comptent les incitations de marché. Les entreprises ne sont pas des îlots de coordination planifiée dans un océan de relations de marché. Elles nouent des accords techniques, de distribution ou de marketing entre elles, développent des relations de sous-traitance ou créent des filiales communes (Richardson 1972). Il y a une raison majeure à cela. L’entreprise, pour investir, a un besoin de coordination qui n’est pas solutionné par le seul marché concurrentiel, mais bien grâce à l’émergence de formes de coopération signant l’appartenance à un groupe particulier. Cette même entreprise se caractérise par sa mobilité qui l’amène à introduire de nouveaux produits, voire à changer de secteur d’activité, donc à bouleverser les relations nouées avec d’autres, mais toujours dans une direction commandée par les compétences dont elle dispose.

De manière générale, les entreprises interagissent et doivent résoudre des difficultés de coordination dues au manque d’information. Il ne s’agit pas tant du manque d’information technique que du manque d’information sur les conditions de marché quand on entend par là la configuration de la demande mais aussi celle de l’offre concurrente et complémentaire (Richardson 1960).

En fait, les entreprises sont confrontées à deux délais : le délai de gestation d’investissements irréversibles, y compris les investissements dans l’immatériel, et le délai d’acquisition de l’information de marché. Pour y faire face et décider d’investir effectivement, les entreprises ont besoin de connaître, avec un certain degré de confiance, le niveau des investissements concurrents et celui des investissements complémentaires. La coordination nécessaire n’est pas assurée par les seuls signaux du marché ou plus exactement par les seuls signaux de prix. Elle requiert que des relations de coopération entre entreprises viennent compléter les relations de concurrence (Richardson 1960). Ces relations sont constitutives de réseaux d’entreprises pour lesquels la qualification de filière est certainement trop étroite, même si les proximités ou les complémentarités techniques jouent leur rôle. L’appartenance à un groupe, caractérisé par une proximité de compétences ou de qualifications, plus qu’à une industrie ou à une filière, dès lors qu’elle est perçue par tous, relève de ces relations sécurisant les investissements de chaque membre du groupe.

Les entreprises qui cherchent à innover ne sont pas, principalement, confrontées à l’existence de barrières à l’entrée du fait des comportements de prix ou d’investissement des entreprises installées ou à des obstacles à la création d’entreprise. Elles doivent surtout faire face à l’existence de barrières à la croissance qui ont trait à leur capacité d’être mobile (Caves et Porter 1977). Il est forcément difficile pour des entreprises de pénétrer de nouvelles activités ou simplement d’augmenter significativement de taille. Elles franchissent un seuil de taille avec succès dès lors qu’elles peuvent acquérir les nouvelles capacités managériales et s’assurer du contrôle de leur capital. Elles entrent dans une nouvelle activité, éventuellement très différente de leur activité actuelle en termes de marchés servis, à la condition que les compétences techniques et managériales requises dans l’une soit utilisables dans l’autre. Ainsi se constituent des groupes d’entreprises organisés autour de compétences similaires ou complémentaires, qui transcendent les découpages en branches ou en filières. Ces groupes sont les lieux où s’exerce la concurrence. Leur nature même limite, à défaut d’empêcher, le développement de consensus oligopolistiques. En raison de leurs similitudes structurelles, chaque membre d’un groupe répond de la même manière aux perturbations internes et externes et anticipent assez précisément les réactions des autres (Caves et Porter 1977). Une forme de coordination et de dépendance mutuelle prend ainsi place au sein de chaque groupe.

De ce double constat d’une exigence de coordination et de mobilité, il résulte que le tissu industriel est complexe et peut difficilement être réduit à des filières dans leur acception originelle. La politique industrielle s’en trouve nécessairement affectée, ne pouvant être réduite ni à des aides directes à des entreprises, des secteurs, voire des technologies, ni d’ailleurs à l’application des règles d’une concurrence réputée parfaite.

3. Les clusters : une réponse adéquate

La nature du tissu productif requiert de pratiquer une politique industrielle horizontale, qui consiste notamment à subventionner la R&D et la formation professionnelle, mais qui n’a de sens que si ce type d’aide est subordonné à la réalisation de l’objectif de mobilité des entreprises et de coopération verticale comme horizontale entre entreprises.

C’est au regard de cet objectif que la création et le développement de clusters
doit être privilégiée, étant entendu que l’on entend par là des regroupements ou réseaux d’entreprises et des structures institutionnelles qui ont, certes, une dimension géographique, mais ne se réduisent pas nécessairement à un territoire strictement délimité. Un cluster est avant tout un outil qui vise à développer une coopération volontaire entre entreprises et qui constitue un réseau de compétences. Sa configuration reste déterminée par les entreprises. La création de compétences née de l’organisation en réseau favorise la capillarité et l’entrée progressive de ses différents membres dans de nouveaux champs d’activité.

En toute logique, l’initiative de ces cluster devrait revenir aux entreprises elles-mêmes, les pouvoirs publics ayant pour rôle d’y inciter, précisément, en subordonnant leurs aides à la réalité des coopérations engagées. S’assurer de cette réalité requiert que le financement public soit conditionné à un abondement en fonds privés. Le mode de gouvernance doit reconnaître aux acteurs de l’industrie une place prééminente. C’est ce qui fait le succès de l’industrie allemande qu’il est, pour le moins, hasardeux d’attribuer à des gains de compétitivité autorisés par les réformes du marché du travail (Duval 2013).

Dès lors, réussites et échecs de la politique de filières n’ont rien qui doive étonner. Quand ces dernières ont la caractéristique de cluster au sens retenu ici, qu’il s’agisse de l’aéronautique, de l’automobile ou du ferroviaire, le dispositif mis en œuvre permet de faire émerger des projets crédibles, porteurs d’accroissement de compétitivité. Quand les filières imaginées sont peu ou pas structurées et ne correspondent en rien à des cluster, les échecs sont patents, qu’il s’agisse de l’absence de projets éligibles aux procédures mises en œuvre ou de la faible implication des petites et moyennes entreprises dans les projets collaboratifs.

Le fait que les filières retenues couvrent la quasi-totalité de l’industrie interdit, d’ailleurs, une véritable discrimination entre les formes d’organisation industrielle. Le risque est bien réel de voir dominer les effets d’aubaine captés par les lobbys industriels les plus efficaces, au détriment des activités fortement innovantes.

4. Retour sur la question de la taille des entreprises

Il existe une relation fonctionnelle entre l’efficacité organisationnelle et le taux de croissance, la première déclinant quand le second augmente au-delà d’un certain seuil (Richardson 1964). L’exploitation de nouvelles opportunités d’investissement revient normalement aux entreprises qui disposent de l’expérience de production, des contacts commerciaux et des compétences en marketing les plus appropriées. Ces capacités sont affaire de degré. Le degré de contrainte organisationnelle dépendra, non seulement, du taux d’expansion, mais aussi de la direction dans laquelle cette expansion prend place. Il sera d’autant plus limité que l’entreprise concernée peut acquérir les compétences requises, notamment managériales, pour se mouvoir sans avoir à subir de coûts excessifs (Richardson 1964). L’organisation en cluster doit pouvoir y aider.

De fait, le cluster est un lieu d’échanges et de transfert de compétences facilitant l’entrée des entreprises dans de nouveaux champs d’activités ne serait-ce que géographiques, qui permettent aux plus petites d’entre elles d’augmenter de taille. L’organisation en cluster peut, en outre, promouvoir des mécanismes qui facilitent un accès des petites entreprises aux moyens de financement requis par l’investissement, mais surtout leur permettent de conserver le contrôle de leur capital et donc leur identité.

5. En guise de conclusion

On l’aura compris la politique industrielle ne saurait répondre à une sorte de planification basée sur une approche exclusivement technique de l’organisation industrielle dont la filière peut être l’expression et qui deviendrait l’otage de lobbys locaux ou nationaux. Elle ne saurait davantage être réduite à des politiques de régulation et de concurrence conçue pour un monde virtuel où les entreprises n’auraient entre elles que des relations de marchés. Elle doit être entendue comme le moyen de stimuler la création et le développement de cluster conçus comme des réseaux opérationnels de compétences, dont la gouvernance doit être assurée dans des conditions qui privilégient des choix entrepreneuriaux et non les choix bureaucratiques.

Jean-Paul Betbèze – Filières : trop mot pour être vrai (Commentaires)

Le concept de filière a l’avantage de l’image et du symbole, il en a les limites.

Quand on parle d’industrie et plus encore d’agriculture, le mot filière illustre clairement la logique de production technique qui relie, par exemple, les engrais aux récoltes ou bien les moteurs aux automobiles. Il souligne aussi que le fil peut avoir des points forts et faibles. Ainsi, l’amont de la filière peut s’imposer au bas dans les hautes technologies par exemple, avec ce que ceci veut dire en termes de marges, d’exigences de qualité et de normes, ou encore de délais de paiement. Symétriquement, l’aval de la filière peut imposer ses cadences, ses exigences de prix, de produit et de délai de paiement quand il contrôle les débouchés. Pensons par exemple à la grande distribution. Dans cette logique, on comprend que la notion de filière puisse devenir un outil de politique industrielle, s’il s’agit de renforcer la filière, en mettant l’accent sur ses points faibles, sur ses nœuds, et aussi un outil de politique économique, en insistant par exemple sur les conditions de concurrence ou sur les abus. Mais cette notion ne suffit pas.

Les contours d’une filière sont en effet flous et évolutifs, de même que le périmètre des entreprises qui la composent. De nouveaux secteurs peuvent apparaître par remembrement d’acteurs existants. Ainsi, les entreprises industrielles ont organisé, en France, un large outsourcing de leurs services informatiques, de paye, de back office, d’organisation. Et nous avons ainsi, plusieurs années plus tard, un puissant secteur des services informatiques, de conseil, d’organisation. Si le Plan calcul n’a pas suscité la filière imaginée par ses promoteurs, Bull a formé les ingénieurs que l’on a retrouvés plus tard dans les grandes SSII françaises. Cette logique du développement externe à l’entreprise a montré qu’on pouvait se développer en dehors de l’entreprise mère, donc par construction en dehors de la « filière ».

C’est même cette capacité de certaines entreprises à se développer à côté de leur filière d’origine qui explique souvent, non seulement qu’elles vivent toujours, mais aussi leurs succès. L’autonomisation des sous-traitants de l’automobile est un bon exemple : excellents dans leurs domaines, ils ont pu servir plusieurs clients, innover constamment, s’étendre et servir ainsi plusieurs filières. C’est bien cette capacité de certains opérateurs à s’étendre au-delà de leurs donneurs d’ordres historiques qui est décisive, et qui requiert d’autres outils d’analyse que la filière.

Les filières verticales font place à des réseaux de plus en plus complexes, fonctionnant grâce aux technologies de l’information, mêlant des acteurs plus divers (entreprises classiques, start-ups, organismes publics). La raison du plus fort cède face au réseau du plus fin.

Dorothée Kohler et Jean-Daniel Weisz – Un regard franco-allemand sur la notion de filière (Commentaires)

La notion de filière est un incontournable du débat sur la comparaison France- Allemagne des politiques industrielles. Affirmée et revendiquée en France, elle a subi nombre de métamorphoses depuis les cinquante dernières années ! Notion d’économie et de géographie industrielles destinée à donner une représentation d’une organisation industrielle, elle s’est transformée en outil de politique industrielle publique volontariste.

La prise en compte du glissement dans l’intention et l’usage du terme « filière » est fondamentale pour comprendre les risques de malentendus entre Français et Allemands sur ce sujet. La filière est aujourd’hui assortie en France d’une intention politique d’organisation, de mise en ordre industriel lisible et également d’une projection de développement d’interactions vertueuses entre grandes entreprises, ETI et PME.

La filière a été progressivement positionnée en France dans le débat public comme un outil de structuration de l’industrie partant du présupposé que l’Etat a les moyens d’infléchir les relations entre entreprises, et qu’il existe a priori un état satisfaisant d’organisation industrielle à atteindre. C’est à cet endroit précis que nous rentrons dans le « jardins des malentendus » de part et d’autre du Rhin avec l’opposition entre un colbertisme national en France et un mercantilisme régional en Allemagne.

Il semble en effet que la notion de politique industrielle soit plus diffuse en Allemagne où elle procède d’une « étrange alchimie entre un référentiel libéral, des pratiques corporatives, voire interventionnistes, et un système d’acteurs diversifiés.46 »

Notre parti pris n’est pas d’utiliser la notion de filière pour opposer terme à terme les manières de faire de la politique industrielle en France et en Allemagne, mais d’éclairer pourquoi cet outil appréhendé en France comme un levier pour combler des déficits industriels perçus par les acteurs politiques et économiques, ou pour dessiner une vision industrielle, n’est pas appliqué de la sorte en Allemagne. Comment expliquer que les Allemands procèdent différemment ? Et avec quels résultats ?

Ces différences entre les modes de représentation et d’action collectives dans ce domaine ne peuvent être comprises sans quelques rappels historiques.

Nous concentrerons notre analyse principalement sur trois questions :

• Quel a été le positionnement de l’approche filière en Allemagne dans l’évolution du rapport entre les trois composantes du triptyque « Etat, industrie, territoire » ?
• Dans un pays où l’industrie mécanique constitue la colonne vertébrale du système productif national et fonde les ressorts de sa compétitivité à l’international, en quoi les nouveaux défis industriels allemands sont-ils abordés d’une manière qui pourrait s’apparenter à l’approche filière ?
• En France, les politiques de filières ont conduit à définir des pactes et à mettre en place des comités stratégiques de filières aux échelles nationale et régionale. Dans quelle mesure l’Allemagne procède-elle ou non de la même logique d’acteurs ? Et au-delà des interactions entre acteurs, les finalités d’action sont-elles identiques ?

1. L’approche filière : quelle pertinence dans le triptyque Etat-industrie-territoire en Allemagne ?

La note de La Fabrique de l’industrie réalisée par Thibaut Bidet-Mayer et Louisa Toubal souligne à plusieurs reprises que le concept de filière ne fait pas partie de l’outillage de la politique industrielle allemande. Il n’est d’ailleurs guère possible de traduire ce terme, sinon par des approximations telles que Lieferkette (chaîne d’approvisionnement) qui reste dans le domaine d’une représentation en termes de supply chain.

Cette absence du terme de filière dans le référentiel de politique économique en Allemagne peut paraître a priori surprenante tant la problématique d’organisation du capitalisme et de ses branches industrielles a été une constante du débat et de la politique économiques depuis le tout début de son industrialisation au XIXe siècle.

L’histoire économique allemande est en effet traversée par des politiques d’organisation verticale des branches de l’économie menées par l’Etat, les konzerns, les cartels et les organisations professionnelles. Depuis la volonté d’unification du pays sous l’égide de la Prusse, où mines, sidérurgie et chemins de fer jouèrent un rôle prépondérant, jusqu’au « capitalisme organisé » sous la République de Weimar, puis à la prise en main de l’économie par le pouvoir national-socialiste, en passant par l’économie de guerre de 1914-1918 et de 1939-1945, l’Allemagne a connu de multiples périodes d’organisation et de structuration de ses branches par l’Etat. Sous le national-socialisme, par exemple, une chambre d’économie du Reich placée sous l’autorité directe du ministre de l’Economie coiffait, dès 1935, sept « groupes du Reich » (industrie, commerce, artisanat, banques…). Le « groupe industrie » comprenait lui-même sept départements rassemblant 32 « groupes économiques » (par exemple la construction automobile ou la construction aéronautique).

Le traumatisme laissé par cette période peut expliquer l’appréhension que susciterait en Allemagne une volonté de découpage et d’organisation de l’économie impulsée et imposée par l’Etat. Mais l’absence d’un terme équivalent à celui de filière à la française peut aussi s’expliquer pour d’autres raisons.

La première raison est une différence dans le mode de représentation du système productif. Les allemands ont privilégié et privilégient encore un découpage et une organisation de leur système productif par branches, alors que la filière introduit une hiérarchie. A la tête d’une filière se trouvent généralement une ou plusieurs grandes entreprises ou grands groupes, points d’aboutissement « des activités complémentaires qui concourent, d’amont en aval, à la réalisation d’un produit fini47».

A la tête d’une branche allemande se trouvent des entreprises de toutes tailles organisées dans une fédération professionnelle. Les fédérations assurent la représentation des intérêts de la branche au niveau national et européen, organisent les prises de position sur les grands sujets touchant la branche, définissent les standards et les normes, apportent un appui au management de la qualité et un soutien aux relations entre les donneurs d’ordres et les fournisseurs. Bien sûr les grands groupes bénéficient au sein des fédérations d’un pouvoir en lien avec leur poids économique, mais ils composent avec un Mittelstand plus dense et plus autonome qu’en France48.

Les fonctions de la filière, au sens de l’approche filière du CNI, sont ainsi internalisées au sein des fédérations professionnelles. Par exemple, un des départements du VDA (Association de l’industrie automobile) est dédié aux relations entre donneurs d’ordres, sous-traitants et Mittelstand avec pour objectif « d’améliorer la compétitivité des fournisseurs industriels et par là-même celle de toute l’industrie automobile49 ». Autre exemple, le projet d’avenir de l’automobile électrique est porté par le VDA et le gouvernement qui a mis en place une plate-forme nationale avec sept groupes de travail où se retrouvent les donneurs d’ordres, les sous-traitants, mais aussi les institutions de la recherche, les syndicats, les représentants de la société civile…

La seconde raison de l’absence d’utilisation du terme de filière est liée à l’extrême sensibilité des Allemands à la question de la régulation de l’interaction entre l’Etat et l’économie et l’exercice respectif de leur pouvoir. Le terme de filière pose en effet la question du pouvoir économique des donneurs d’ordres par rapport aux sous-traitants, des grandes entreprises par rapport aux plus petites, mais aussi de l’Etat par rapport au secteur privé. Or cette question de l’articulation du pouvoir économique des entreprises, de l’Etat, des syndicats, des lobbys et des fédérations professionnelles est à l’origine même de la constitution du référentiel ordolibéral allemand qui a encore cours dans l’économie de marché sociale aujourd’hui.

Face aux désordres économiques et politiques des années 1920, deux grandes figures de l’ordolibéralisme, Franz Böhm50, le juriste, et Walter Eucken51, l’économiste, ont autant déploré la faiblesse d’un Etat pratiquant un interventionnisme étatique tous azimuts mais inefficace, que la capture de la politique d’Etat par des groupes d’intérêts. Ils en arrivent à la conclusion que l’Etat pour être fort et efficace doit se limiter à instaurer et à faire respecter un cadre économique adapté. L’Etat ne s’immisce qu’exceptionnellement dans le processus économique. L’Etat fort est un Etat subsidiaire qui ne s’occupe donc pas directement de l’organisation en filières. Et les ordolibéraux restent très méfiants vis-à-vis de la grande entreprise, lui préférant un Mittelstand composé de PME et d’ETI qui vivifie la concurrence, ces dernières étant beaucoup plus nombreuses qu’en France. Dès lors, la filière à la française dominée par une « tête de filière » souvent issue du CAC 40 apparaît comme antinomique avec un système productif où les leaders sont plus petits et plus nombreux, où la représentation du système productif est moins hiérarchique.

La troisième raison est liée à une question d’échelle. Si le terme de filière peut être pertinent en Allemagne, ce n’est certainement pas au niveau de l’Etat fédéral. Tout haut fonctionnaire du ministère de l’Economie et de la technologie du Bund insistera sur le caractère très transversal des programmes fédéraux et sur le rôle subsidiaire d’un Etat central qui doit se borner à créer des conditions favorables au développement économique en intervenant le moins possible. Cette doctrine est construite à la fois sur le référentiel ordolibéral qui veut « autant de marché que possible, autant d’Etat que nécessaire » et sur le respect du fédéralisme où le soutien à l’économie est une compétence partagée entre le Bund et les Länder.

Qu’en est-il alors au niveau des Länder, la deuxième face de l’Etat allemand ? Ces Etats-régions disposent en effet de compétences étendues en termes de soutien à l’économie et c’est à cette échelle qu’une notion de « filière à l’allemande » pourrait être observée52.

Les Länder relaient bien entendu les initiatives fédérales, mais ils les mobilisent au service de leur approche stratégique d’orientation de la structure économique découpée en branches.

Il n’existe toutefois pas de représentation explicite en mode filière. Cela est manifeste si nous prenons l’exemple du Land de Bavière, modèle d’une politique industrielle volontariste, avec le passage en cinquante ans d’une région à dominante agricole, à un « Land high-tech » autour de la montée en puissance de secteurs comme l’automobile, l’aéronautique et la construction mécanique. La Bavière est d’ailleurs aujourd’hui le seul Land à publier tous les ans un rapport sur l’industrie (Industriebericht). Ce rapport insiste sur le fait que « l’industrie manufacturière reste la colonne vertébrale de l’économie », qu’elle « a une fonction d’entraînement centrale pour les autres secteurs » et « qu’une politique économique et industrielle réussie doit garder à l’esprit la globalité de la chaîne de valeur »53. Les édiles de Bavière développent-ils pour autant une approche par filières ?

La réponse est négative. Quand il s’agit de proposer une représentation innovante du tissu productif, ils ne se tournent pas vers une logique de filières. En 2012, le Land a souhaité dépasser l’approche par les branches et représenter son tissu industriel selon une logique répondant à la question de « Pour quoi produit-on ? » et non plus à celle de « Qu’est-ce qui est produit ? ». Il a proposé un découpage du tissu industriel en seize « branches transversales » (Querschnittsbranchen) regroupées dans cinq secteurs. Comme le montre le tableau 2, il s’agit de clarifier la finalité du système productif à un niveau sociétal très élevé et de sortir de la question d’un devenir industriel posé en termes d’organisation. Poser la question en termes de finalité relève d’un niveau certes plus abstrait, mais place le débat à une échelle qui permet de faire le lien entre les aspirations de la société, le positionnement économique recherché et l’évolution du contexte économique international. On sort de l’inventaire et de la collection de produits pour aller vers le positionnement stratégique et l’affirmation d’un leadership.

Si l’approche filière n’est pas mise en avant, il est néanmoins possible de discerner, au niveau de chaque Land, une forme de représentation implicite en termes de filières qui structure l’action publique en faveur de l’économie. Par exemple, dans le système public de financement de l’économie, les dirigeants des institutions financières publiques54 connaissent intimement le tissu économique local, les dirigeants et la nature des relations entre les entreprises. Via leur relais dans le système des Hausbanken, ils ont la possibilité de disposer d’informations sur les PME ou les ETI qui ont besoin d’aide pour leur développement, ou qui font face à des difficultés de trésorerie.

Absente du vocabulaire, l’approche filière reste donc en Allemagne à l’arrière-plan. Elle est en quelque sorte internalisée au sein des fédérations professionnelles avec une recherche d’amélioration de la compétitivité de la filière, une régulation des relations entre les entreprises et la mise en place de projets collectifs autour d’enjeux technologiques et de développement communs.

Tableau 2 – Au-delà de l’approche par la branche : une nouvelle typologie en « branches transversales »

Source : KOHLER Consulting & Coaching d’après Industriebericht Bayern, 2012.

2. L’Allemagne : un débat sur la compétitivité sans approche filières

En France, l’approche filière a pour objectif d’améliorer la compétitivité des entreprises qui la composent en diagnostiquant où sont les points faibles à corriger. Elle est à la fois un moyen et une finalité. Comment, en l’absence d’une telle approche, les acteurs politiques posent-ils en Allemagne la question de la compétitivité industrielle et de son devenir ?

Ce problème a été abordé de manière récurrente depuis l’unification, à une époque où l’Allemagne était considérée comme « l’homme malade de l’Europe ». Un premier diagnostic avait été fait en 1993 dans un rapport sur « l’Allemagne comme site de production » (Standort Deutschland) qui visait à tirer les conséquences de la chute de l’empire soviétique et de la nouvelle position de l’Allemagne au cœur de l’Europe. Ce diagnostic relevait alors sept problèmes à résoudre pour le pays :

• le chômage et le manque d’emplois à pourvoir ;
• le poids de la fiscalité et de la dépense publique dans l’économie ;
• des durées hebdomadaires de travail et d’utilisation des machines trop courtes ;
• des dépenses pour la préservation de secteurs qui ont perdu leur compétitivité plus importantes que pour l’investissement dans la recherche et le développement ;
• un poids trop important des procédures administratives ;
• un vieillissement de la population ;
• une perte d’attractivité de la formation professionnelle.

Vingt ans plus tard, on ne peut qu’être frappés, malgré l’alternance, par la continuité politique dans la résolution de ces problèmes au sein d’un cadre global donné par l’Etat. Outre la priorité donnée à l’innovation, objectif relativement consensuel, l’Etat fédéral a fait le choix impopulaire d’une réforme profonde du marché du travail (les lois Hartz). Ce choix assumé par le pouvoir politique reste peu contesté en Allemagne. Il a eu pour conséquence de réduire les dépenses publiques et conjointement avec la modération salariale d’améliorer la compétitivité de l’industrie. Mais, il a aussi fait basculer une partie de la population la plus fragile économiquement dans une situation de précarité, notamment dans le secteur des services.

Alors que l’Etat améliorait le cadre économique par des réformes du marché du travail, du système de santé et en abaissant la pression fiscale, les décennies 1990-2000 ont également vu s’opérer un vaste redéploiement par les entreprises de leur chaîne de valeur industrielle. Ce mouvement de redéploiement comporte deux volets. Un premier volet a consisté dans une externalisation vers l’Hinterland, les pays d’Europe occidentale et orientale disposant d’une tradition industrielle historique. Les entreprises allemandes y ont trouvé une main d’œuvre qualifiée à des coûts du travail inférieurs à ceux pratiqués en Allemagne. Certaines parties de productions à forte valeur ajoutée ont pu y être délocalisées. Le second volet a consisté dans l’externalisation de la production à moindre valeur ajoutée, notamment vers la Chine et l’Asie du Sud-Est avec l’objectif notamment de les adapter aux cultures et aux usages des clients locaux.

Ce mouvement de reconfiguration des filières industrielles a pu laisser craindre que l’Allemagne ne devienne une « économie de bazar55 », vendant dans le monde entier des produits dont l’essentiel de la valeur ajoutée viendrait de l’étranger. Ce débat a été clos par des recherches montrant que si la valeur ajoutée externalisée avait augmenté, le volume global en avait fait de même, n’entraînant pas au final de perte de la valeur ajoutée nationale.

Le bilan tiré au début des années 2010, près de vingt ans après le rapport Standort Deutschland a été formalisé sous forme de SWOT par le ministère de l’Economie et de la technologie (cf. Tableau 3). Cette représentation des forces et des faiblesses du système productif allemand met avant tout l’accent sur les interactions qui représentent des défis :

• interaction entre transition énergétique, recherche et industrie manufacturière ;
• interaction entre croissance de l’urbanisation, évolutions démographiques et augmentation de la demande de biens d’équipement ;
• interaction entre développement de nouvelles technologies, disponibilité de la main d’œuvre qualifiée, passage à une nouvelle révolution industrielle et dé-standardisation des processus de production.

Il est également intéressant de constater qu’à aucun moment la politique industrielle allemande ne met l’accent sur la préservation de l’existant mais qu’elle s’oriente vers la préparation du tissu industriel « d’après demain ».

Le SWOT du tableau 3 montre ainsi que l’enjeu est de positionner l’Allemagne et son industrie manufacturière dans un nouvel ordre industriel international et de répondre aux défis technologiques, environnementaux et humains.

Tableau 3 – Le SWOT de l’industrie manufacturière allemande

Source : Ministère fédéral de l’Economie et de la technologie (2010) – traduction KOHLER Consulting & Coaching.

3. Approche filière à la française et approche allemande du projet collectif : quelles convergences et quelles divergences ?

De manière intéressante, la mobilisation de l’approche filière suite aux Etats généraux de l’industrie a pu être interprétée comme une recherche de convergence avec l’Allemagne. De l’aveu même de Pascal Faure, directeur général de la
DGCIS, la comparaison avec l’Allemagne et ses fédérations professionnelles de branche et le diagnostic d’un déficit de solidarité et de coordination en France ont alimenté la réflexion sur un découpage en filières dont le périmètre de départ (les douze premières filières) est finalement assez proche de celui des grandes fédérations allemandes56 (cf. Tableau 4).

Tableau 4 – Les quatorze filières stratégiques françaises et les fédérations professionnelles allemandes correspondantes

Source : KOHLER Consulting & Coaching , 2013.

L’institutionnalisation des politiques de filières en France semble avoir eu deux effets. D’une part, le constat d’un déficit de solidarité a conduit à la conclusion de pactes et à la mise en place de mesures rappelant aux grandes entreprises leur responsabilité vis-à-vis de leurs fournisseurs. Le constat d’un déficit de coordination a, d’autre part, amené à la création de comités stratégiques de filières en région. Ces derniers doivent élaborer des contrats de filières pour fixer des objectifs communs et établir une feuille de route pour les entreprises d’une même filière autour de projets spécifiques.

L’approche filière à la française apparaît ainsi comme une sorte d’hybride mêlant la transposition d’une capacité de coordination à l’allemande, la recherche d’une plus forte responsabilisation des grands donneurs d’ordres par rapport à leurs sous-traitants et fournisseurs. Elle mobilise in fine le mythe toujours vivace des grands programmes où la commande publique permettait d’irriguer une filière à partir de champions nationaux et de renforcer la robustesse des entreprises plus petites.

Mais au-delà de la manifestation d’une recherche de convergence avec l’Allemagne, plus ou moins explicite, l’approche filière est a contrario un puissant révélateur des différences franco-allemandes. Outre les différences de structures des systèmes productifs, les divergences relèvent avant tout de la méthode et dépassent la simple opposition entre politiques verticales et horizontales.

• L’ambition de l’approche filières est très large, destinée à la fois à préserver l’existant, définir les filières de demain (horizon 2020) et d’après-demain (horizon 2030). A l’inverse, l’approche allemande se concentre avant tout sur le renouvellement du tissu productif et l’anticipation des transformations des modes de production du XXIe siècle.
• En termes de vision, l’approche filières part du présupposé que la filière est l’unité pertinente pour penser l’avenir économique du pays. L’approche allemande ne s’appuie pas sur un outil a priori mais cherche à définir un projet collectif sur la finalité de la production industrielle et le positionnement international de l’Allemagne pour penser un monde ouvert où « rien n’est certain sinon l’incertitude57 » ?
• L’approche filière suit une logique très top-down avec une forte implication et présence de l’Etat central, alors que l’Etat fédéral se limite en Allemagne à créer le cadre d’exécution d’un processus et à cofinancer ses acteurs.
• Enfin, l’approche filières commence par organiser, institutionnaliser avec en ligne de mire le développement de projets collectifs (ils sont attendus pour 2020-2030), alors que l’identification d’un projet collectif impulsé par le politique constitue le point de départ de la méthode allemande, la définition de l’organisation venant dans un second temps.

Cette note sur les filières insiste à juste titre sur le caractère horizontal des grands programmes et projets allemands : programme ZIM visant le renforcement des coopérations dans le domaine de l’innovation, développement des clusters et des clusters d’excellence. Il en est de même pour le fonds d’amorçage technologique (High-tech Gründerfonds). Lancé en 2005 et renouvelé en 2011, ce fonds propose des quasi-fonds propres et un accompagnement avec des « coachs business » chargés de détecter en local des jeunes entreprises avec des projets innovants sans privilégier a priori un secteur ou une filière58.

Mais le projet le plus exemplaire de la méthode allemande est certainement actuellement le projet Industrie 4.059. Ce projet est né d’un travail de vision de l’avenir économique mené par le gouvernement fédéral et qui a débouché en 2006 sur une Stratégie High-Tech 2020 ciblant dès le départ cinq domaines prioritaires avec un soutien aux technologies clés : climat/énergie, santé/alimentation, communication, mobilité et sécurité.

Cette stratégie vise à définir des lignes directrices, à poser un cadre et à favoriser les coopérations entre acteurs de l’économie et de la recherche. « La stratégie high-tech ne se concentre pas sur des technologies isolées, mais considère de manière systématique l’ensemble de la chaîne de valeur depuis la recherche fondamentale jusqu’à la recherche appliquée : elle relie et articule les parties appartenant à un même système » selon les termes du bilan gouvernemental de cette stratégie publié en avril 2013.

L’Etat a ainsi mis à disposition un cadre assorti de six principes de fonctionnement :

• l’orientation sur le besoin de la société ;
• la promotion du dialogue entre les parties prenantes ;
• la promotion de la vision, des enjeux et des missions ;
• le regroupement des forces ;
• la définition de priorités ;
• l’évaluation régulière de l’efficacité des dispositifs.

Parmi les dix projets issus de cette stratégie high-tech, le projet Industrie 4.0 veut dessiner les contours d’une quatrième révolution industrielle portée par la vision d’une mise en réseau de tous les éléments du processus de production : l’usine ultra-connectée du futur.

Industrie 4.0 la production industrielle sera caractérisée par une forte individualisation des produits sous conditions d’une production en grande série hautement flexible, l’intégration profonde des clients et des partenaires de business au sein des processus de la chaîne de valeur et le couplage entre la production et les services à haute valeur ajoutée60.

Transversal par nature, ce projet mobilise des entreprises et trois grandes fédérations professionnelles : BITKOM (numérique et télécommunications), VDMA (machine-outil) et ZVEI (électronique et électrotechnique) (cf. Figure 1). Il montre de manière exemplaire comment une stratégie high-tech lancée au niveau fédéral en 2006 s’est transformée à partir de 2012 en un projet approprié par les acteurs économiques et les partenaires sociaux. Les représentants de l’Etat sont « invités » dans les instances, mais la gouvernance du projet reste dans les mains des acteurs économiques.

Figure 1 – Organisation du projet Industrie 4.0

Source : plate-forme internet Industrie 4.0 (http ://www.plattform-i40.de) – traduction de KOHLER Consulting & Coaching.

Bien sûr, à la différence de la France, l’Allemagne bénéficie de puissantes fédérations professionnelles. Elle bénéficie également d’une meilleure coopération entre les entreprises. L’approche française s’impose d’abord de combler les déficits en termes de coordination et de solidarité au sein des filières avant de lancer de grands projets/programmes collectifs.

Finalement, la mise en miroir de l’approche filière française et des projets d’avenir industriel allemands fait apparaître une différence fondamentale dans la conception de l’efficacité, de la stratégie et de l’action collective et par voie de conséquence, une différence de culture stratégique.

Nous sommes en France des ingénieurs férus d’une pratique classique de la stratégie qui part d’une approche très conceptuelle et très cartésienne. Tout commence par un concept (la filière) et par un découpage (les douze puis quatorze filières). Or, tout découpage est réducteur de complexité. Cette note de La Fabrique de l’industrie insiste d’ailleurs sur la nécessité de compléter l’approche filière par une approche horizontale pour retrouver les acteurs, les relations, les interactions qui ont disparu lors du découpage. Au diagnostic des points de faiblesse au sein de chaque entité obtenue par découpage succède la définition d’objectifs ambitieux, puis la mise en place d’une organisation pour atteindre les objectifs fixés. L’alignement stratégique de l’organisation est obtenu au moyen d’injonctions (« Se coordonner avec les autres », « Être solidaire », « Penser et agir collectif »), voire d’un système de coercition.

L’approche allemande est à la fois plus systémique, cherchant à tenir compte des interactions pertinentes, et moins structurée a priori. Nous avons présenté le projet Industrie 4.0, mais la méthode se retrouve dans de nombreux autres projets de politique économique, d’aménagement du territoire et d’urbanisme…

François Jullien a très bien caractérisé cette divergence entre deux conceptions de l’efficacité et de la stratégie. La conception de l’efficacité qui nous vient des Grecs suppose que : « pour être efficace, je construis une forme modèle, idéale, dont je fais un plan et que je pose en but ; puis je me mets à agir d’après ce plan en fonction de ce but. Il y a d’abord modélisation puis cette modélisation appelle son application.61 »

Il oppose cette conception grecque de l’efficacité et de la stratégie à celle des Chinois « où le stratège est invité à partir de la situation, non pas une situation telle que préalablement je la modéliserais, mais bien de cette situation-ci dans laquelle je suis engagé et au creux de laquelle je tente de repérer où se trouve le potentiel et comment l’exploiter.62 ». C’est une approche pragmatique qui cherche à saisir toutes les opportunités permettant d’aller dans le sens désiré, voire à les susciter en créant ou en renforçant les interactions entre les parties prenantes ; c’est une approche où « le but est dans le chemin ».

Sans préjuger d’une efficacité supérieure de la seconde conception stratégique, constatons son intérêt. C’est une approche ouverte aux opportunités, orientée vers le futur et créatrice d’idées nouvelles, moins administrée et moins sous contrôle, mais dotée de processus d’évaluation et de suivi pour corriger les erreurs. Elle conduit à regarder quelles sont nos forces, notre potentiel au lieu d’avoir constamment en ligne de mire nos défauts et tout ce qui nous sépare de l’atteinte de l’objectif.

• 46 – Utterwedde H., 2007.
• 47 – Selon la définition de la filière par l’INSEE (source : www.insee.fr)
• 48 – La notion de l’intérêt collectif, « das Wir » (« le Nous ») pour assurer le leadership des produits allemands sur les marchés l’emporte sur les antagonismes et les rapports de force. cf. Kohler D., Weisz J-D (2012).
• 49 – Source : site du VDA (http ://www.vda.de/de/verband/fachabteilungen/kfz/index.html) – traduction KOHLER Consulting & Coaching).
• 50 – Franz Böhm (1895-1977) est un juriste allemand spécialiste des questions liées aux monopoles et aux cartels qui a exercé après-guerre des fonctions politiques. Il est avec Walter Eucken le fondateur de la revue Ordo, revue de l’ordolibéralisme qui paraît annuellement depuis 1948.
• 51 – Walter Eucken (1891-1950) est un économiste allemand qui a cherché à dessiner une troisième voie entre l’approche mathématique et l’approche historique en économie.
• 52 – A condition bien sûr de saisir la diversité des pratiques qui ont cours au sein des seize Etats-régions.
• 53 – Bayerisches Staatsministerium für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie, Industriebericht Bayern 2013, p.3 (traduction de KOHLER Consulting & Coaching)
• 54 – Il s’agit des banques publiques régionales d’investissement (Investitionsbank ), des sociétés de participations dans le Mittelstand (MBG – Mittelstandsbeteiligungsgesellschaft ) ou encore des banques régionales de garanties (Bürgschaftsbank ). Cf. Kohler D., Weisz J-D [2012], op. cit. , p. 80.
• 55 – Selon le terme de H.W. Sinn de l’Institut économique de Munich (Ifo).
• 56 – Dans le choix des filières stratégiques françaises, le périmètre de la puissante fédération allemande de la machine-outil (VDMA) n’apparaît pas.
• 57 – Ministère fédéral de l’Economie et de la Technologie, 2010.
• 58 – Kohler D., Weisz J-D. (2012), op. cit. , p. 104.
• 59 – KOHLER Consulting & Coaching, 2013.
• 60 – Rapport final sur Industrie 4.0 , traduction KOHLER Consulting & Coaching.
• 61 – Jullien F., (2009) : Conférence sur l’efficacité , PUF, p.15.
• 62 – Op. cit. , p.30.

Conclusion

La filière est un concept difficile à appréhender car il n’existe pas de définition universellement acceptée de cette notion. Ce concept s’est enrichi au fur et à mesure du temps pour s’adapter aux questionnements posés par les mutations économiques. L’apport d’un raisonnement en termes de filières est multiple : la filière peut être utilisée comme un outil de découpage du système productif permettant de décrire l’articulation des activités productives. C’est aussi un outil d’aide à la décision pour les acteurs publics et privés car elle permet de préciser les relations économiques et stratégiques entre les différents acteurs.

La notion de filière a régulièrement été remise au goût du jour avec le retour d’une politique industrielle volontariste. En effet, l’engagement de l’Etat se traduit souvent par l’élaboration de grands concepts ordonnateurs, auxquels sont raccrochés des outils pour promouvoir telle ou telle ambition. Cela a par exemple été le cas pour les « écosystèmes de croissance » avec les pôles de compétitivité ; les filières en sont un autre exemple. Ce mode de formulation de l’action publique est un moyen non négligeable pour rassembler et fédérer l’ensemble des acteurs autour d’une même politique.

Le regain d’intérêt pour les filières dans le cadre des Etats généraux de l’industrie a ainsi permis de promouvoir de nombreuses actions positives entreprises par l’ensemble des parties prenantes. Ces bonnes pratiques méritent d’être plus largement diffusées pour améliorer l’image d’une industrie française, trop souvent citée dans l’actualité pour ses fermetures d’usines, ses délocalisations, etc. De son côté, le nouveau Conseil national de l’industrie vise à coordonner les démarches collectives entreprises par les différents acteurs (fédérations professionnelles, organismes représentatifs, régions, etc.), en veillant à leur cohérence avec les objectifs nationaux de renforcement de chaque industrie dans la compétition mondiale. Le concept de filière est ainsi devenu un outil de communication permettant de dynamiser l’action publique.

Une telle approche peut toutefois susciter plusieurs interrogations. Cet « affichage » des filières peut en effet conduire à un fléchage un peu trop rigide des aides publiques, certaines entreprises multi-filières en étant de facto exclues. D’autres au contraire, en sachant se mobiliser astucieusement, bénéficieront d’effets d’aubaine. Par ailleurs, si l’ambition des pouvoirs publics est de redresser la compétitivité du pays, une approche exclusivement par filières serait restrictive, ne pouvant à elle seule répondre à cet ambitieux objectif.

Ceci interroge sur la nécessité d’articuler la politique de filières en cours avec des approches complémentaires. Il importe de ne pas omettre les collaborations, également essentielles pour renforcer notre économie, qui peuvent se nouer sur un mode plus transversal et inter-filières, tant au niveau géographique (pôles de compétitivité, SPL, etc.) que sectoriel (technologies diffusantes). Le cas allemand est riche d’enseignements pour montrer que l’on peut cultiver la solidarité interentreprises tout en menant une politique industrielle horizontale de soutien à la compétitivité.

Plus généralement, la multitude des définitions et des représentations de ce concept de filière montre qu’il faut savoir l’utiliser avec discernement. Cet outil présente, en effet, un intérêt majeur en tant que « force fédératrice » pour fixer un cap aux acteurs et impulser de nouvelles dynamiques. Pour autant, une utilisation abusive de ce concept pourrait amener à envisager l’action politique dans un cadre trop restrictif au regard des objectifs qui lui sont assignés.

Gabriel Colletis (Commentaires)

Le document « A quoi servent les filières ? » est assurément bienvenu. Cette notion semble, en effet, centrale dans le discours public sur l’industrie, depuis les Etats généraux de l’industrie (EGI) lancés en 2009 jusqu’à l’action actuelle – en continuité – du ministère du Redressement productif qui envisage de cartographier l’ensemble de l’industrie française en termes de filières. Pour cela, le ministère compte s’appuyer sur des comités stratégiques, filière par filière, ainsi que sur des comités stratégiques de filières régionaux (CSFR). Des « contrats partenariaux » de filières, comportant des engagements réciproques de l’Etat et des industriels, ont d’ores et déjà été conclus dans la plupart des filières.

L’action engagée avec une continuité certaine depuis quatre ans à présent, traversant donc de manière notable le changement de majorité, est d’autant plus remarquable qu’il n’existe pas de politique formulée en des termes équivalents dans les autres pays développés. L’étude très sérieuse réalisée par Thibaut Bidet-Mayer et Louisa Toubal nous montre ainsi que si l’industrie allemande fonctionne bien en termes de filières, la politique industrielle allemande ignore cette notion. Le paradoxe, comme souvent, n’est peut-être qu’apparent. Aucune action publique n’est véritablement nécessaire pour conforter des dynamiques industrielles allemandes, qui, depuis longtemps, sont organisées dans cette logique.

Mais le plus intéressant est sans doute ailleurs, dans une observation bien étayée par l’étude de La Fabrique de l’industrie. Alors que le gouvernement français engage dans la durée une politique dont un des axes principaux est le soutien des « filières », le plus grand flou subsiste dans la définition de ce qu’est une filière. Les deux auteurs, patiemment, ont su « préciser » ce flou en mobilisant presque toutes les sources possibles allant des travaux pionniers de l’Insee au début des années 1980 jusqu’aux documents de politique industrielle les plus récents.

Le principal mérite de la notion de filière, que Bidet-Mayer et Toubal n’ont peut-être pas suffisamment souligné, est que cet outil de politique publique a constitué un contrepoids – le seul significatif pendant longtemps – à une caractéristique essentielle de la politique industrielle française : sa grande difficulté à sortir d’un soutien individuel aux grands groupes, les fameux « champions nationaux ». Champions dont l’attache au tissu industriel français est aujourd’hui considérablement affaiblie. La politique en termes de filières, par définition, incite les entreprises à nouer des relations entre elles et c’est bien cela l’essentiel : un « système » productif ne peut être considéré et soutenu comme une simple somme d’entreprises.

Pour conclure, nous voudrions insister sur une dernière dimension de l’étude de La Fabrique de l’industrie : celle qui concerne la principale limite, sans doute, de la politique de filières. Cette limite, là encore bien identifiée par les deux auteurs de l’étude, est que la politique de filières ne peut à elle seule saisir l’ensemble des dynamiques du tissu productif. Elle doit donc être enrichie de politiques poursuivant d’autres objectifs, notamment ceux liés au nécessaire soutien au développement de technologies « génériques ». Ces technologies ont ceci de spécifique qu’elles remettent en cause la frontière des secteurs et, par conséquent, les nomenclatures construites en termes de « verticalité » ordonnée. En d’autres termes, la politique de filières doit donc, soit s’articuler avec d’autres politiques (celle des pôles de compétitivité, notamment), soit être définie en des termes autres que ceux qui répondent à une vision trop « verticale » de l’industrie. Une véritable politique du système productif doit, en effet, piloter les interdépendances de toutes sortes au sein du système productif, que celles-ci soient verticales ou transversales. Ce n’est qu’ainsi que la « trame » que constitue le système productif pourra revêtir la souplesse qui lui est indispensable.

Glossaire

Vous trouverez ici la définition de l’ensemble des termes surlignés en jaune dans la note.

Branche : regroupe des unités de production appartenant à la même catégorie de la nomenclature d’activité économique. A l’inverse du secteur dont la classification s’opère au niveau des entreprises et prend donc en compte les activités secondaires de ces dernières, la branche ne rassemble que des activités homogènes.

Chaîne de valeur : une chaîne de valeur peut être définie comme un ensemble de produits (biens ou services) et de producteurs concourant à la desserte d’un marché (par exemple, l’automobile et tous ses sous-traitants, l’aéronautique, etc.). Ceux-ci sont parfois organisés à l’échelle mondiale sous l’égide d’entreprises meneuses qui gouvernent l’ensemble de la chaîne : elles spécifient directement ou indirectement ce qui doit être produit, où et par qui.

Champion caché : entreprise leader dans son domaine, spécialisée sur un marché de niche et dont le développement a été permis par une forte internationalisation de l’activité.

Cluster : regroupement sur un territoire donné d’acteurs (entreprises, laboratoires de recherche, universités, etc.) appartenant à un même secteur ou développant des technologies similaires ou complémentaires afin de bénéficier d’effets de réseau. En France, le principe des clusters a été décliné sous la forme de pôles de compétitivité, de systèmes productifs locaux (SPL), etc.

Contrat de filière : contrat passé entre les différentes parties prenantes d’une filière, y compris l’Etat. Il vise à rassembler les acteurs autour d’une stratégie et d’objectifs communs. Les contrats de filières ont été mis en place dans le cadre des Etats généraux de l’industrie et sont élaborés par les comités stratégiques de filières.

Coût global (ou coût du cycle de vie) : cette notion regroupe l’ensemble des dépenses liées à un investissement durant toute la durée de sa vie. Elle prend ainsi en compte les coûts d’acquisition ou de conception, d’exploitation, de maintenance, d’entretien, de mise au rebut ou de recyclage, etc.

Désintégration : désigne une forme d’organisation de l’activité industrielle s’opposant à l’intégration, et qui consiste à externaliser (cf. Externalisation) des fonctions de l’entreprise jugées non-stratégiques (logistique, comptabilité, nettoyage, etc.), mais aussi des composants ou équipement achetés à des fournisseurs indépendants. On parle de chaîne de valeur désintégrée lorsque celle-ci est composée de nombreuses entreprises différentes et liées entre-elles par des relations commerciales et de sous-traitance.

Economie sociale de marché : désigne un système économique qui cherche à conjuguer la logique de l’économie de marché avec des objectifs de justice sociale. Dans cette optique, l’intervention de la puissance publique dans la sphère économique se limite à des mesures générales en faveur de la compétitivité des entreprises. En parallèle, l’Etat se charge de redistribuer les richesses afin de prévenir le creusement des inégalités sociales. D’abord mis en place dans l’Allemagne d’après-guerre, ce système est depuis devenu une référence pour les autorités européennes et a notamment été désigné comme un des objectifs de l’Union par le Traité de Lisbonne.

Entreprise étendue (ou entreprise en réseau) : forme de coordination des activités fonctionnant sur la base de coopérations et de partenariats entre un ensemble d’entreprises et d’acteurs économiques visant la réalisation d’un projet commun.

Externalisation : désigne le transfert par une entreprise d’une activité réalisée jusqu’alors en interne à un partenaire externe. L’externalisation constitue un outil de gestion permettant de centrer l’activité d’une entreprise sur son cœur de métier, source d’avantage concurrentiel, en déléguant les fonctions jugées non-stratégiques à des opérateurs extérieurs.

Hiérarchie (théorie des coûts de transaction) : terme utilisé par Oliver Williamson dans sa théorie des coûts de transaction pour désigner l’entreprise. Ce concept renvoie au mécanisme de coordination des activités par l’autorité définie dans le contrat de travail, qui s’oppose au système d’échange ayant lieu sur le « marché ».

Intégration verticale : prise de contrôle (rachat, fusion) par une entreprise d’une entité appartenant à la même chaîne de valeur. On parle d’« intégration amont » – remontée de filière – lorsque l’opération consiste à prendre le contrôle d’un fournisseur afin de maîtriser ses sources d’approvisionnement. Inversement, l’« intégration aval » – descente de filière – désigne le rachat ou la fusion avec une entreprise qui la rapproche du consommateur. Cette stratégie renvoie à l’arbitrage effectué entre le faire ou le faire faire (make or buy).

Mentorat : dispositif permettant à une personne ou à une entreprise d’être accompagnée par un mentor afin de bénéficier de ses conseils et de son expérience. Cette démarche de soutien et d’échange est généralement conduite de manière bénévole et en dehors de la ligne hiérarchique.

Politique de créneaux : politique consistant à favoriser le développement de l’économie d’un pays sur les segments les plus porteurs au niveau international, et sur lesquels il pourra développer les avantages concurrentiels les plus importants. Elle permet ainsi de dégager d’importants excédents commerciaux grâce à une spécialisation sur des segments fortement exportateurs.

Politique de filières : politique cherchant à favoriser la complémentarité et la solidarité entre les différents stades du processus de production et les différents acteurs qu’ils regroupent. Contrairement à la politique de créneaux, elle ne vise pas à développer la compétitivité d’une étape de la chaîne de valeur en particulier, mais plutôt celle de l’ensemble afin de créer des effets d’entraînement.

Secteur : regroupe des entreprises qui exercent la même activité principale au regard de la nomenclature d’activité économique considérée. Contrairement à la branche, le secteur intègre les éventuelles activités que certaines entreprises exercent à titre secondaire, ce qui explique que l’activité d’un secteur n’est pas parfaitement homogène car il peut intégrer des productions ou services relevant de catégories de nomenclature différentes.

Stratégie de diversification : désigne le développement de nouvelles activités pour une entreprise, qui diffèrent de son métier historique de base. Cette stratégie l’oblige ainsi à acquérir de nouvelles compétences et savoir-faire. Elle s’oppose à la spécialisation.

Supply-chain : la supply-chain ou chaîne logistique peut être assimilée à un modèle séquentiel d’activités organisé autour d’un réseau d’entreprises dont le but est de mettre un produit ou un service à la disposition du client dans des conditions optimales en termes de quantité, de date, de lieu, etc. Ce réseau regroupe des organisations se trouvant à l’amont et à l’aval du processus productif. Elles partagent un objectif commun, celui de s’engager dans un processus de création de valeur représenté par le produit ou le service livré au consommateur.

Taylorisme : méthode de gestion et d’organisation de la production, dont les principes ont été développés par Frederick Winslow Taylor (1856-1915). Liée à l’essor des sciences de gestion et du management, cette méthode consiste en une analyse détaillée des modes et techniques de production (gestes, rythmes, cadences, etc.) visant à établir la meilleure façon de produire (définition, délimitation et séquençage des tâches), de rémunérer (passage du salaire à la tâche au salaire horaire) et, enfin, d’obtenir des conditions propres à fournir le rendement maximum. Taylor a ainsi introduit dans le monde du travail une séparation radicale entre ceux qui conçoivent et ceux qui produisent.

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