Précaution et compétitivité : deux exigences compatibles ?

Le principe de précaution : un épouvantail

En France, le principe de précaution est inscrit dans la Constitution par le biais de la Charte de l’environnement. Le texte énonce : « Lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques veilleront, par application du principe de précaution, et dans leurs domaines d’attribution, à la mise en œuvre de procédures d’évaluation des risques et à l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage. »

Ainsi formulé, le principe de précaution s’applique aux autorités publiques. Il vise les situations d’incertitude sur l’évaluation des risques. Il complète les approches de prévention, qui concernent pour leur part les risques avérés, dont les conséquences sont connues au moins de manière statistique. Il invite à l’action lorsqu’un risque aux conséquences graves est plausible, afin de mieux caractériser ce risque.

Pour mesurer la portée réelle de l’inscription du principe de précaution dans la Constitution française, il est utile d’identifier les autres traductions juridiques du principe dans le droit national et international. On verra qu’avant même son insertion dans la Constitution, de multiples textes nationaux, européens et internationaux y faisaient référence (section 1). La jurisprudence en fait cependant un usage prudent et mesuré (section 2). Son inscription dans la Constitution, plus qu’une nouvelle source de droit modifiant les textes existants, est une prise en considération symbolique des préoccupations d’une société inquiète et peu confiante dans la capacité des pouvoirs publics à la protéger (section 3).

1. Le principe de précaution est ancré dans les droits international et européen

Avant l’inscription juridique du principe de précaution, et même avant l’invention du terme, le droit de la responsabilité incitait déjà les entreprises à une démarche de prudence. Tout individu ou entreprise est en effet juridiquement responsable des préjudices ou dommages causés par son activité et le domaine de la responsabilité pour risque s’est progressivement étendu.

Toutefois, une personne morale n’a pas toujours les moyens ou l’incitation de réparer certains dégâts importants que son comportement pourrait causer. Alors que les coûts de la prévention ou de la précaution sont à sa charge, les dégâts pouvant résulter de l’absence de précaution seront pour leur part largement à la charge des tiers3. Elle peut donc être tentée de prendre moins de précautions que ce qui serait pertinent du point de vue de la collectivité. L’État est donc dans son rôle régalien de garant de l’optimum économique global en imposant des mesures de prévention ou de précaution adaptées.

La particularité du principe de précaution a été d’étendre le champ d’intervention de la puissance publique aux situations d’incertitude où le risque de dommage est jugé plausible mais pas encore prouvé.

La genèse du principe de précaution est probablement européenne mais ses premières formulations émanent du droit international4. La conférence de Rio en 1992 énonce ainsi dans son principe 15 que « pour protéger l’environnement, des mesures de précaution doivent être largement appliquées par les États selon leurs capacités. En cas de risque de dommages graves ou irréversibles, l’absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l’adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l’environnement. »

Toujours en 1992, le traité d’Amsterdam introduit dans le droit européen des précisions sur les politiques communautaires en matière d’environnement, qui affirment notamment un objectif de « niveau de protection élevé, avec une politique fondée sur les principes de précaution et d’action préventive » (art. 174).

En 1995, la loi Barnier introduit une adaptation de la déclaration de Rio dans la législation française. Elle ajoute des objectifs de « mesures proportionnées » et de « coût économiquement acceptable ». La loi Barnier énonce que « l’absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l’adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles5 à l’environnement à un coût économiquement acceptable. »

En 2000, la Communication de la Commission européenne sur le principe de précaution annonce : « Le principe de précaution s’applique dans des situations où les données scientifiques sont insuffisantes, peu concluantes ou incertaines et où une évaluation scientifique préliminaire montre qu’on peut raisonnablement craindre que des effets potentiellement dangereux pour l’environnement et la santé humaine, animale ou végétale soient incompatibles avec le niveau de protection élevé recherché par l’Union européenne6. »

Le principe de précaution est dès lors utilisé comme source du droit européen dans plusieurs textes. Il est par exemple mentionné comme une base juridique dans la directive 2001/18/EC sur les disséminations volontaires et les mises sur le marché d’OGM, dans le règlement établissant l’Autorité européenne pour la sécurité alimentaire (2002), ou encore le règlement REACH concernant l’enregistrement, l’évaluation, l’autorisation et la restriction des substances chimiques (2006).

Le principe de précaution est donc utilisé dans le droit européen. La logique de son usage y est avant tout celle de l’action réglementaire mesurée. Plutôt que de bloquer le développement industriel, la référence au principe de précaution dans le droit européen consiste à l’encadrer et à adapter les mesures au niveau de risque plausible. Dans certains cas, comme celui des OGM, l’approche européenne consiste à autoriser ces organismes au cas par cas, à l’issue d’une évaluation des dossiers, tout en laissant aux États membres la possibilité d’utiliser une clause de sauvegarde, sur des bases scientifiquement fondées.

2. En France, l’usage juridique du principe de précaution est mesuré

La France a la particularité d’avoir inscrit le principe de précaution dans sa Constitution. L’opportunité de cette décision a été critiquée. Il est intéressant de s’interroger sur les conséquences pratiques de cette inscription.

Dans la plupart des cas, les juridictions françaises ont préféré renvoyer au législateur ou adopter une approche prudente plutôt que d’interdire un procédé ou un produit en s’appuyant sur le principe de précaution8. Les décisions rendues par le Conseil d’État et par la Cour de Cassation tendent à éviter des prises de position tranchées en faveur ou à l’encontre des projets industriels, et favorisent plutôt la mise en place de mesures équilibrées.

Jusqu’à présent, aucune loi n’a été déclarée inconstitutionnelle sur le fondement du principe de précaution. Lorsqu’il a été saisi, le Conseil Constitutionnel a cautionné l’avis du législateur, que ce dernier ait autorisé ou au contraire interdit des technologies nouvelles. Ainsi, par exemple, saisi par des parlementaires (196 députés et 69 sénateurs) contestant la constitutionalité de la loi relative aux organismes génétiquement modifiés (2008), le Conseil Constitutionnel a considéré que la mise en place des procédures d’évaluation indépendante et transparente des risques, assurée par une expertise collective menée selon des principes de compétence, pluralité́, transparence et impartialité́, de surveillance et de contrôle préalables à l’autorisation des OGM, assurait le respect du principe de précaution9. Le Conseil Constitutionnel a donc considéré que le dispositif d’autorisation après évaluation au cas par cas pouvait être considéré comme « une mesure proportionnée » et que le principe de précaution n’impliquait pas d’interdiction.

En outre, en 2013, saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité posée par la société Schuepbach Energy LLC, il a considéré que la loi Jacob interdisant la fracturation hydraulique pour l’exploitation des gaz de schiste n’invoquait pas le principe de précaution de façon abusive et que l’on ne saurait y opposer, dans ce cas, le respect de la liberté d’entreprendre, elle-même découlant de l’article 4 de la Déclaration de 178910.

De façon générale, la difficile application du principe de précaution conduit les juridictions à se tourner vers le législateur, dont elles reconnaissent la liberté par rapport à l’avis scientifique. Cette attitude se justifie notamment par le fait que les décisions comportent toujours des éléments de nature « politique, économique et sociale » en situation d’incertitude et/ou de controverses11.

3. Une réponse législative et réglementaire aux préoccupations de la société

L’encadrement de l’activité économique et le foisonnement des normes dépendent non pas de la justice ni de la Constitution mais du législateur et de l’Administration, qui tiennent eux-mêmes compte de l’inquiétude de certains publics face aux conséquences de l’usage de certains procédés et produits.

Cette place grandissante accordée par la société à la sécurité s’explique en premier lieu par le fait que les besoins les plus impérieux sont pour la plupart satisfaits. Cela vient également du fait que l’étendue ressentie des menaces augmente. En effet, les progrès techniques de la surveillance sanitaire et des connaissances associées peuvent avoir pour conséquence paradoxale de donner l’impression que les risques s’accroissent, alors que c’est souvent notre connaissance des risques qui s’améliore et nous permet de mieux les maîtriser12.

Ces évolutions sont enfin la conséquence d’une succession de crises sanitaires et environnementales (sang contaminé, vache folle, Tchernobyl, etc.). D’une part, ces dernières ont montré qu’on ne peut pas supposer que tous les acteurs publics et économiques privilégient la sécurité des consommateurs lorsque celle-ci induit des coûts importants. D’autre part, elles ont mis en évidence que les administrations en charge de les encadrer et de les contrôler ne parviennent pas toujours à le faire efficacement. Enfin, elles ont illustré les difficultés à identifier a posteriori des « responsables » capables d’indemniser les personnes lésées.

La préoccupation de sécurité induit une forte pression sur les élus et sur l’Administration. Cela peut les conduire à prendre des mesures dont les bénéfices ne justifient pas le coût, à mettre en scène leur empressement ou à s’exonérer de toute responsabilité future, généralement en s’abritant derrière une invocation à mauvais escient du « principe de précaution » (cf. Encadré 2)13.

L’inscription du principe de précaution dans la Constitution d’un côté, l’édiction de mesures coûteuses ou contraignantes d’un autre côté, illustrent la réaction du législateur et du régulateur aux préoccupations croissantes de la société. Toutefois, la seconde n’est pas la conséquence directe de la première. C’est pourtant sur cet épouvantail du principe de précaution « constitutionnalisé » que se focalisent ceux qui souffrent de la surproduction de normes ou de mesures contraignantes.

A contrario, c’est à l’exigence de sécurité exprimée par la société et à la manière dont les institutions et les entreprises peuvent y répondre que nous nous intéressons dans ce qui suit.

Conclusion

Le principe de précaution est une réalité juridique en France et, pour le moins, dans le reste de l’Union européenne. Ses effets sont moins dus à son inscription dans la Constitution qu’à la succession d’initiatives juridiques d’origine internationale et européenne qui engagent en tout état de cause le législateur français. Les traductions concrètes du principe sont multiples et touchent aux divers domaines du droit de l’environnement, de la consommation et de la santé.

L’originalité française ayant consisté à introduire dans la Constitution le principe de précaution ne semble pas avoir eu de conséquences importantes sur les restrictions imposées aux activités industrielles et révèle surtout la sensibilité des élus aux préoccupations de sécurité de la société. Y a-t-il alors une spécificité française en matière de précaution et, si oui, comment la comprendre ? Pour répondre à cette question, il est nécessaire de décrire l’importance de l’attente générale de précaution au-delà de la seule traduction juridique du principe de précaution.

• 3 – Même si l’entreprise a la capacité financière de réparer les dégâts, l’attribution de la responsabilité peut donner lieu à de longues controverses, surtout si les dommages se produisent bien plus tard que les faits générateurs.
• 4 – La doctrine du principe de précaution remonte aux années 1970 avec l’apparition, en République fédérale d’Allemagne, d’un nouveau principe juridique : le Vorsorgeprinzip. Celui-ci confère alors aux autorités l’obligation d’agir face à un risque environnemental grave, même si ce dernier demeure mal cerné d’un point de vue scientifique. La première reconnaissance internationale du principe de précaution a eu lieu en 1987, à Londres, lors d’une conférence internationale pour la protection de la mer du Nord. Sa consécration mondiale a lieu en juin 1992 lors de la conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement tenue à Rio de Janeiro. (source : billet de Jean-Paul Maréchal sur le site collectif www.constructif.fr)
• 5 – Notons que le texte français est plus restrictif que la déclaration de Rio, puisqu’il se réfère à des « dommages graves et irréversibles », plutôt que « graves ou irréversibles ».
• 6 – Cette communication de la Commission européenne est l’un des premiers documents considérant que le champ d’application du principe de précaution doit être élargi à « la santé humaine, animale ou végétale ». Bien qu’il n’ait pas de portée juridique, on remarque que la plupart des décisions de la Cour de justice de l’Union européenne faisant application du principe de précaution portent sur des affaires liées à la santé.
• 7 – La décision du Conseil d’État du 12 avril 2013 précise « qu’une opération qui méconnaît les exigences du principe de précaution ne peut jamais être déclarée d’utilité publique.
  Il appartient dès lors à l’autorité compétente de l’État, saisie d’une demande tendant à ce qu’un projet soit déclaré d’utilité publique, (1) de rechercher s’il existe des éléments circonstanciés de nature à accréditer l’hypothèse d’un risque qui justifierait, en dépit de son caractère hypothétique en l’état des connaissances scientifiques, l’application du principe de précaution ; (2) dans l’affirmative, de veiller à ce que des procédures d’évaluation du risque identifié soient mises en œuvre par les autorités publiques ou sous leur contrôle ; (3) de vérifier que les mesures de précaution prévues pour prévenir la réalisation du dommage ne sont ni insuffisantes, ni excessives, en prenant en compte, d’une part, la plausibilité et la gravité du risque, d’autre part, l’intérêt de l’opération. Il appartient alors au juge, saisi de conclusions dirigées contre l’acte déclaratif d’utilité publique et au vu de l’argumentation dont il est saisi, de vérifier que l’application du principe de précaution est justifiée, puis de s’assurer de la réalité des procédures d’évaluation du risque mises en œuvre et de l’absence d’erreur manifeste d’appréciation dans le choix des mesures de précaution. »
• 8 – Voir sur le site internet de La Fabrique de l’industrie (www.la-fabrique.fr) la présentation de Marie-Angèle Hermitte sur la jurisprudence du principe de précaution.
• 9 – En d’autres termes, le Conseil rejetait la demande des opposants qui affirmaient que la loi contestée contrevenait au principe de précaution (Conseil Constitutionnel, 19 juin 2008, n°2008-564 DC). L’autre élément concourant à la conformité au principe concernait le « respect des structures agricoles, des écosystèmes locaux et des filières sans OGM ».
• 10 – Décision n°213-346 QPC du 11 octobre 2013. Le Conseil Constitutionnel estime justifié que la technique soit autorisée pour la géothermie, mais pas pour l’extraction d’hydrocarbure, étant donné que « le législateur a considéré que la fracturation hydraulique de la roche à laquelle il est recouru pour stimuler la circulation de l’eau dans les réservoirs géothermiques ne présente pas les mêmes risques pour l’environnement » (considérant 9), ce qui précise l’interprétation des termes « mesures proportionnées ».
• 11 – La reconnaissance du pouvoir discrétionnaire n’est pour autant pas synonyme d’arbitraire : « L’erreur manifeste d’appréciation » que commettraient les autorités décisionnaires demeure un motif d’annulation de la décision.
• 12 – Dab, 2013 : « Le temps où l’on admettait que la production des richesses se fasse au prix de dégâts sanitaires est révolu. » Les travaux historiques de Jean-Baptiste Fressoz montrent cependant que les préoccupations sanitaires sont anciennes, même si elles ne faisaient pas l’objet d’une « écoute » aussi attentive.
• 13 – Selon Michael Power (2004), « the risk management of everything » devient un outil de gestion de la réputation des responsables dans une société transparente, de transfert de la responsabilité des politiques vers les experts des agences et de pédagogie pour rendre le risque résiduel acceptable.
• 14 – Eliakim P., 2013.

Exigence de sécurité : y a-t-il une spécificité française ?

Les individus aspirent à la sécurité. Même ceux qui développent diverses « conduites à risque » supportent très mal d’être mis en danger du fait des actions ou de la négligence d’autrui et attendent des institutions qu’elles les en protègent.

Plus précisément, un individu peut accepter de prendre un risque raisonnable lorsque celui-ci est la contrepartie de bénéfices qu’il juge importants. Ainsi, un pêcheur prendra la mer par temps calme sur un bateau bien entretenu, même si un naufrage reste toujours possible. De même, la plupart des individus utiliseront un téléphone mobile, malgré les dangers liés à un usage intensif, éventuellement avec un kit permettant d’éloigner l’émetteur du cerveau.

Pourquoi en revanche accepteraient-ils même une présomption de risque pour une technologie si elle ne leur procure pas de bénéfice personnel ? Pourquoi voudraient-ils par exemple avoir des OGM dans leurs produits alimentaires, si ceux qui en contiennent ne sont ni moins chers ni plus goûteux qu’un produit classique ? Ou pourquoi se priveraient-ils d’acheter des biberons sans BPA s’ils remplissent le même usage que ceux qui en contiennent, indépendamment des conclusions de spécialistes sur les effets sanitaires de la substance incriminée ?

Les individus peuvent parfois accepter un risque limité pour des bénéfices collectifs, s’ils ont confiance dans la compétence et la vigilance de ceux qui gèrent le risque, mais ils exigeront une information transparente15. Ainsi les riverains d’une installation dangereuse mais utile peuvent parfois l’accepter, mais ne supporteront pas qu’on leur cache les incidents ou qu’on refuse de les informer de la conduite à tenir en cas de problème16.

De quoi alors l’inscription du principe de précaution dans la Constitution, cette étrangeté française, est-elle le signe ?

1. Une société française plus frileuse ?

La société française est-elle plus frileuse, face aux risques réels et supposés, que celles d’autres pays ou que ce qu’elle fut elle-même dans le passé ?
Des enquêtes de perception mettent en évidence que les attitudes face au risque diffèrent largement au sein d’une même population. Ainsi Marie-Josée Forissier, présidente de Sociovision, décrit-elle un mouvement d’« archipellisation » de la société française en divers groupes, dont les attentes ou les craintes différent, et qui s’éloignent les uns des autres au fil du temps. Une de ces composantes de la société française, importante, manifeste en effet une forte exigence de sécurité.
Si une frange de la population est effectivement tentée par le « repli », cela ne signifie pas que la population française dans son ensemble soit frileuse.

Le cabinet Sociovision réalise par ailleurs tous les deux ans une enquête internationale18, qui révèle un plus faible enthousiasme des Français pour le progrès technique. Ils sont en effet 59 % à estimer que le progrès technique participe à la création d’un monde meilleur, contre 86 % des Espagnols ou 93 % des Chinois19.

2. Une réglementation plus contraignante en Europe qu’aux États-Unis ?

D’autres enquêtes étudient, en parallèle, l’hypothèse d’un décalage en matière de choix réglementaires, notamment entre l’Europe et les États-Unis.

La différence entre les deux continents est sensible en ce qui concerne les mécanismes, et notamment les procédures d’expertise, qui conduisent à la réglementation (cf. Encadré 4). Schématiquement, l’expertise américaine se fait plutôt ex post dans l’arène judiciaire, et sur une base principalement scientifique, quand les mécanismes européens sont plus largement consultatifs et veulent intervenir en amont de la réalisation du risque. De là vient peut-être l’idée, souvent entendue, que l’Europe serait plus réticente que les États-Unis à l’égard du risque industriel.

Mais, une fois la réglementation écrite, les différences s’estompent fortement. Les études systématiques de la réglementation du risque technique réfutent ainsi l’idée d’une opposition culturelle entre une Europe réglementée et une Amérique libérale. Selon les domaines concernés, les États-Unis sont plus ou moins précautionneux que l’Union européenne20 et, en moyenne sur un grand nombre de risques, on ne décèle pas un très net écart entre les deux continents21.

On manque encore d’une étude comparative entre pays européens. Mais, en première approche, il ne semble pas que la réglementation française soit systématiquement plus précautionneuse que celle de ses pays voisins. Premièrement, elle est en grande partie dépendante de la réglementation européenne sur les sujets examinés plus haut. Elle ne peut donc être entièrement originale. Deuxièmement, les positions françaises dans les instances européennes varient selon les sujets. La France est par exemple très active pour réclamer un contrôle réglementaire spécifique aux nanomatériaux dans le droit européen. Elle est sur ce point beaucoup plus stricte que d’autres États membres, notamment l’Allemagne, qui considèrent que le corpus réglementaire existant est suffisant. En revanche, la mise en avant des conséquences environnementales des activités sanitaires est beaucoup plus marquée outre-Rhin sur des sujets comme les agro-carburants, pour lesquels nos voisins demandent un encadrement plus strict, ou sur le nucléaire.

3. Cadrage des questions et confiance dans les institutions

Les paragraphes précédents ont montré que ni la France, ni l’Europe, ni les États-Unis ne suivaient des comportements stéréotypés et prédictibles en matière de gestion des risques et de précaution. Cela n’exclut pas que, face à une question posée, pays et continents puissent réagir différemment, au moins dans un premier temps. Mais ces différences ne peuvent être expliquées par une simple affaire de « mentalité » pas plus que par le seul état du droit ou de la Constitution à un moment donné. La perception des risques et les choix réglementaires sont tous deux intimement liés à la confiance qu’ont les individus dans les institutions en charge de la gestion des risques.
En effet, de nombreux travaux ont étudié les ressorts de l’opposition à la technologie : celle-ci provient moins d’une mauvaise compréhension du niveau réel du risque que d’une défiance envers la capacité des institutions à prendre en charge les conséquences néfastes des activités humaines et à prendre en compte les attentes sociales23. Par exemple, des analyses qualitatives précises de l’opposition aux OGM en Europe montrent que les positions les plus opposées sont directement liées à des questionnements sur la faculté des institutions publiques et privées à gérer les incertitudes liées aux biotechnologies24.

Or, les critères de légitimité ou d’objectivité varient eux aussi. Aux États-Unis, les pénalités financières ou les compensations accordées aux plaignants peuvent être extrêmement lourdes. Les « actions de groupe » (class actions) coûtent très chers aux industriels, même lorsque la justice leur donne finalement raison (cf. Encadré 5). Le système judiciaire américain encourage donc les industriels à la prudence et à la mise en place de dispositifs de gestion des risques efficaces, s’ils en ont les moyens et pensent rester solvables. Ce type de contrainte s’exerce beaucoup moins, par construction, sur les petits exploitants industriels, dont les ressources disponibles restent très inférieures au coût potentiel d’une éventuelle réparation. À l’autre bout du spectre, de très grandes institutions (too big to fail) peuvent être capables de faire supporter par d’autres les dommages que leurs imprudences provoquent ou rendent plus probables, ou s’organiser pour échapper à leur responsabilité25 grâce à des montages sophistiqués ou à d’interminables batailles juridiques.

La confiance dans la capacité des institutions à bien gérer les risques est donc un paramètre essentiel de l’interaction efficace entre les autorités, les entreprises et les usagers. Or nous allons voir au chapitre suivant que la France peine aujourd’hui à bien gérer les risques avérés ou potentiels26.

• 15 – Ce qu’a confirmé la conférence de citoyens organisée par Fives sur les conditions dans lesquelles les riverains acceptaient l’installation d’une usine créatrice d’emplois.
• 16 – Au début des années 1980, les plans particuliers d’intervention au voisinage d’un site comme l’usine de retraitement de combustibles irradiés de La Hague étaient classifiés et inaccessibles aux riverains. Au début des années 2000, pour rétablir la confiance, des webcams ont été installées dans les ateliers sensibles afin que chacun puisse voir ce qu’il s’y passait.
• 17 – Marie-Angèle Hermitte, membre du groupe de travail, distingue les « aventureux » qui ne voient pas d’obstacle à changer certaines bases de la société sous l’effet de l’évolution des techniques, et ceux qui préfèrent les conserver. Leur rapport au risque n’est pas le même et cela dépasse largement une analyse bénéfices-risques.
• 18 – Cette enquête est menée dans cinq pays européens ainsi qu’aux États-Unis, au Brésil, en Russie, en Inde et en Chine.
• 19 – Les résultats de l’Eurobaromètre mené en 2010 par la Commission européenne dressent toutefois le constat inverse. Ces derniers montrent en effet que la France se situe juste au niveau de la moyenne européenne en ce qui concerne la confiance accordée par les citoyens dans la capacité de la science à améliorer la vie des individus. La base de comparaison n’est certes pas la même (ensemble des pays de l’UE dans le cas de l’Eurobaromètre), mais ces contradictions mettent en évidence les difficultés à réaliser des comparaisons internationales sur la base d’études de perception.
• 20 – Wiener J. B. et al., 2011.
• 21 – On ne note pas non plus un meilleur discernement des États-Unis dans le choix des sujets déclenchant des mesures de précaution. Les quelques « faux positifs » (déclenchement de mesures de précaution face à un risque qui s’avère finalement surestimé) repérés par l’Agence européenne de l’environnement ont tous eu lieu aux États-Unis (vaccination contre la grippe porcine en 1977, étiquetage de la saccharine supposée potentiellement cancérigène, autorisations très tardives sur l’irradiation de la nourriture, plantations excessives pour compenser les mauvaises récoltes attendues du fait de la maladie du maïs SCLB).
• 22 – Les OGM sont acceptés aux États-Unis car ils n’« existent » pas. Les aliments à base d’OGM ne sont pas étiquetés et le niveau d’information de la population est très faible : selon une étude de l’International food information council (IFIC), seuls 28 % des Américains savaient que des produits OGM étaient commercialisés dans les supermarchés en 2010.
• 23 – Voir par exemple Wynne B., 1992.
• 24 – Voir Marris C., 2001a. On notera cependant que les risques ou nuisances pris en compte varient selon les parties prenantes, au sein d’instances comme le Haut conseil des biotechnologies : le refus des brevets dans le domaine des semences, le conflit entre pros et antis sur la charge des surcoûts liés à la coexistence, la non assurabilité de la plupart des risques liés aux OGM, etc.
• 25 – Dans le cas des sites pollués « orphelins » par exemple.
• 26 – Il est difficile de déterminer si le manque de confiance dans les institutions chargées de « protéger » la population contre les risques est lié à une moindre confiance des Français dans leurs institutions en général ou à des défaillances spécifiques des institutions en charge du risque.

La France mal outillée pour mettre en œuvre la précaution

En France du moins, la gestion des risques a toujours soulevé beaucoup de difficultés pour les pouvoirs publics, même dans les cas où le risque est scientifiquement établi. En effet, l’intérêt du décideur ne coïncide pas toujours avec celui de la collectivité. En outre, l’incertitude sur le risque ajoute de nouvelles difficultés quand il s’agit d’organiser l’expertise, d’associer les parties concernées à l’élaboration d’une « action mesurée » et de mettre en œuvre celle-ci. Si des progrès ont pu être faits sur les dispositifs d’expertise et de concertation, ceux-ci sont encore loin de permettre un partage serein des connaissances et des arguments conduisant à définir un cours d’action bien accepté par les parties prenantes. Il en résulte une action publique désordonnée, souffrant de pressions contradictoires, et d’un manque de continuité, qui produit une réglementation foisonnante, instable, contraignante et peu efficace. Le problème vient du manque d’institutions, de procédures et d’outils qui suscitent la confiance des parties prenantes pour mettre en œuvre un « régime de précaution » sans étouffer l’activité économique.

1. La gestion publique des risques

La gestion des risques, notamment sanitaires, environnementaux ou liés aux catastrophes naturelles ou industrielles, est un exercice délicat pour les pouvoirs publics, même en l’absence d’incertitude scientifique, c’est-à-dire dans le cadre de la prévention et non de la précaution.

Rappelons qu’un risque est, selon Ulrich Beck, « un événement non encore survenu qui motive l’action ». Cette définition recouvre à la fois les registres de la prévention et de la précaution, c’est-à-dire respectivement les risques statistiquement connus27 et ceux qui sont plausibles mais dont on n’est certain ni de la réalité, ni même de l’éventuelle probabilité d’occurrence.

Les personnes souhaitent être en sécurité et attendent qu’on les protège contre tout accident, naturel ou non, dont elles ne seraient pas la cause directe. Mais il faut parfois beaucoup de vertu aux autorités pour prendre les mesures nécessaires. Par exemple, il peut être utile, mais téméraire, d’organiser un exercice de simulation de crise à grande échelle. Cet exercice et les leçons qui en sont tirées sont importants pour entraîner les forces d’intervention et de secours, professionnelles et bénévoles, et rendre ainsi leur action plus efficace ; mais l’exercice, surtout s’il n’a pas été fait régulièrement par le passé, peut révéler de nombreux défauts et induire de nombreuses critiques à l’égard de ses organisateurs. L’autorité en charge de la préparation des forces d’intervention peut donc être tentée de différer l’exercice.

La connaissance, au moins statistique, des bénéfices et risques de chaque cours d’action permet de déterminer la décision la plus favorable mais ne garantit aucunement qu’il soit facile de la mettre en œuvre.

Par ailleurs, il faut souligner que le système judiciaire est assez mal équipé pour juger des cas où un décideur a eu, comme dans l’exemple précédent, à arbitrer entre deux actions possibles, dont chacune induisait des risques. Hormis le cas du délit de mise en danger d’autrui, les juges se prononcent plutôt en considérant des causalités prouvées et des scénarios réellement advenus, même avec une probabilité d’occurrence faible. L’imprudence qui n’a pas conduit à un accident sera donc assez facilement pardonnée, faute de plaignant ou de dommage à réparer, tandis que le comportement scrupuleux ayant tout de même fait des victimes, même si les alternatives auraient pu en faire encore plus, vaudra à son auteur au mieux une longue et pénible procédure.

2. L’incertitude et le régime de précaution

En présence d’incertitude, les choses se compliquent encore. Dans ce cadre, l’analyse coûts-bénéfices est en effet impossible car la probabilité d’occurrence d’un dommage n’est pas connue. Le décideur se trouve pourtant devant l’injonction de prendre des « actions mesurées ». L’objectif est alors de ne pas entraîner de conséquences dommageables irréversibles et de réduire l’incertitude, et tout cela à un coût raisonnable.

Or, les différentes parties prenantes n’ont pas forcément les mêmes appréciations de la plausibilité et de la probabilité de divers scénarios. Elles seront alors particulièrement désireuses de participer à la délibération, pour promouvoir leur perception de la situation.

En situation d’incertitude, la gestion des risques prend donc une forme particulière que nous appellerons le « régime de précaution »30, caractérisée par :

• des situations d’incertitude scientifique, au sein desquelles il est difficile d’établir une connaissance partagée sur ce que l’on sait et ce que l’on ignore ;
• la participation de divers publics « non experts » au traitement des questions techniques ;
• la nécessité de définir et de mettre en place des « actions mesurées ».

Ces trois caractéristiques, on le verra, donnent lieu à de multiples difficultés.

Les crises sanitaires des années 1990 ont conduit les pouvoirs publics, nationaux et européens31, à chercher à mettre en place des dispositifs pour repérer en amont les signaux annonciateurs de problèmes sanitaires et des procédures adaptées à la gestion de ces situations d’incertitude. Ces crises ont suscité notamment, en France, la création des agences sanitaires. Plus récemment, les questions liées aux risques incertains de substances (nanomatériaux, perturbateurs endocriniens) ou phénomènes physiques (ondes) ont fait l’objet de l’attention des organismes d’expertise publique, à la fois du fait de revendications exprimées par la société civile et d’un souci de précaution des administrations publiques.

Les situations d’incertitude scientifique, lorsque les enjeux sont potentiellement très graves comme le changement climatique et ses conséquences, peuvent donner lieu à la construction d’institutions originales.

Face aux incertitudes, « l’action mesurée » consiste parfois à se donner les moyens de différer les décisions jusqu’au moment où les connaissances et les techniques auront suffisamment progressé pour qu’un choix soit privilégié. C’est ainsi que le traitement des déchets nucléaires est fondé depuis plusieurs années sur la notion de « réversibilité », c’est-à-dire la capacité à revenir sur les choix techniques adoptés. La solution jugée la meilleure au début des années 1980 était l’enfouissement en couches profondes. Mais le débat public sur le sujet a conduit à privilégier la possibilité de rouvrir les discussions sur les options techniques possibles et souhaitables32. Il a été décidé d’examiner périodiquement les évolutions techniques et les transformations des attentes sociales. Le cas des déchets nucléaires apparaît ainsi comme une situation où l’on « décide sans trancher »33.

La mise en place d’un « régime de précaution » repose sur la capacité à organiser la délibération et la décision en situation d’incertitude. Il s’agit « d’équiper » le régime de précaution de procédures et d’outils permettant de prendre des décisions dont chacun puisse comprendre, sinon approuver, les justifications et le bien-fondé. Cela renforcera la confiance des citoyens et des consommateurs dans la manière dont leurs institutions gèrent les risques auxquels ils peuvent être exposés.

3. S’équiper pour répondre avec discernement aux attentes de sécurité

A. Établir ce que l’on sait et ce que l’on ignore, de manière partagée

Face à un risque incertain, la première étape consiste à faire un bilan de l’état des connaissances disponibles et des questions soulevées par les parties prenantes. L’organisation de l’expertise sur les risques a traditionnellement dû faire face aux problèmes de l’indépendance de l’expert et de la relation entre la production de connaissances et la décision politique. Ces problèmes ont donné lieu à des réflexions insistant sur la nécessaire séparation entre évaluation et gestion du risque34. Mais en situation d’incertitude, cette séparation peut se révéler difficile35 : les choix des experts compétents, des problèmes à traiter ou des hypothèses de travail sont loin d’être neutres. Diverses initiatives visent à assurer la production d’une expertise acceptable. Elles portent notamment sur la mise en place d’une expertise collective, affichant le mieux possible les biais et intérêts potentiels de chaque expert individuel, où le collectif comprend une pluralité d’écoles de pensée36. Elles portent aussi sur l’inclusion de réflexions prospectives sur les scénarios d’action possibles et leurs conséquences37 ou encore sur la manière d’associer les parties prenantes ou de diffuser les connaissances.

En France, les agences ont été renforcées ou transformées au cours des vingt dernières années pour organiser l’expertise sous l’égide des décideurs tout en évitant les confusions et les conflits d’intérêt. Les décideurs politiques et de l’Administration peuvent aussi espérer limiter leur responsabilité lorsqu’ils suivent les recommandations d’une autorité indépendante38. Les évolutions législatives visant à reconnaître les lanceurs d’alerte contribuent aussi à compléter l’information analysée par les agences.

Au niveau international, le fonctionnement du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) est révélateur des recompositions des relations entre expertise et décision : l’organisation est à la fois une instance d’expertise et une arène de la diplomatie internationale. Son organisation interne traduit cette double mission : plutôt qu’une seule séparation nette entre l’expertise scientifique et la décision politique, elle multiplie les situations intermédiaires et s’appuie ainsi sur une « gestion hybride »39.

B. Associer les parties prenantes à la délibération

En situation d’incertitude, la prise en compte nécessaire de risques, plausibles mais non parfaitement établis, et des coûts à accepter pour les réduire fait l’objet d’opinions divergentes. Ces débats sont d’autant plus légitimes quand ceux qui subissent les risques et ceux qui profitent des bénéfices ne sont pas les mêmes. Le problème peut même se trouver encore compliqué par une asymétrie d’information entre ceux qui promeuvent une technologie et ceux qui la contestent ou doivent décider des conditions de son autorisation.

La demande de précaution émane en particulier de groupes très actifs dans de nombreux domaines scientifiques, techniques et industriels (via des dons à la recherche, la participation à des initiatives de communication scientifique, l’implication d’associations dans la recherche, la demande de transparence, la contribution à des encyclopédies collaboratives, etc.). Parfois, les individus et les groupes impliqués sont à la fois des figures importantes de la contestation et des producteurs de connaissances scientifiques. C’est le cas des organisations cherchant à collecter des données sur les radiations (CRIIRAD41) ou sur les organismes génétiquement modifiés (CRIIGEN). D’autres savent se constituer en associations revendiquant auprès des instances gouvernementales des niveaux de protection environnementale plus élevés, voire adoptant une critique radicale du développement scientifique42.

Ces groupes jouent un rôle important dans le débat scientifique, dans le débat démocratique ou dans les deux à la fois, qu’ils prônent l’usage d’une technologie dont ils espèrent tirer avantage ou qu’ils souhaitent l’interdire par crainte de risques potentiels. La réponse à ces demandes s’est traduite par des évolutions réglementaires inscrivant dans le droit des modalités de diffusion de l’information technique, de participation publique à la décision, mais aussi à la conduite des projets industriels. Le droit français, suivant en cela des évolutions plus générales, rend aujourd’hui obligatoire la participation de l’entreprise à un ensemble de dispositifs de concertation, notamment la procédure de débat de la Commission nationale du débat public (CNDP) (cf. Encadré 8). Cette multiplication de dispositifs de dialogue est censée permettre la participation de nombreux acteurs aux décisions techniques.

D’autres dispositifs, comme les Commissions locales d’information (CLI) mises en place à proximité des installations nucléaires, ont permis de réels progrès dans le dialogue avec les riverains et l’acceptation des installations.

On peut également mentionner le Nanoforum, organisé au CNAM en 2007 avec le soutien du ministère de la Santé, qui a constitué pendant plus d’un an un lieu d’échanges et de débats consacrés aux questions soulevées par les nanotechnologies43. Lors de réunions ayant permis de rassembler industriels, fonctionnaires, experts et organisations de la société civile, les instruments à mettre en place pour traiter les risques éventuels des nanomatériaux ont été discutés. Les moyens de réaliser une évaluation risque-bénéfice ou encore d’introduire un étiquetage ont été examinés. En organisant des rencontres, dont l’objectif n’était pas de produire des recommandations mais de faciliter une prise de conscience partagée des incertitudes relatives aux nanotechnologies, le Nanoforum a contribué à bâtir les positions françaises sur les nanotechnologies, aujourd’hui exprimées dans les instances réglementaires européennes et dans les organisations de standardisation. Le Nanoforum est une initiative ciblée, à échelle relativement réduite, dont la réplication demeure hasardeuse. Des tentatives sur la biologie de synthèse ont par exemple fait l’objet de fortes contestations lors de réunions publiques. Il permet néanmoins d’envisager ce que pourrait être une structure permanente d’échange, non liée à un ministère, entre l’Administration et les organisations concernées par le développement industriel.

À une échelle plus globale, le Grenelle de l’environnement s’est appuyé sur une méthode de concertation fondée sur cinq « collèges » (élus, industriels, ONG, experts, Administration).

Source : Revel M. et al., 2006.

4. Le bilan mitigé de ces dispositifs de concertation et d’expertise collective

On le voit, de nombreuses initiatives ont été prises pour associer les parties prenantes aux débats et pour faire travailler ensemble les experts de différents domaines, afin d’établir ce que l’on sait et ce que l’on ignore. Si elles ne participent pas toujours à créer le consensus autour d’une question, elles ont au moins l’intérêt d’éviter certaines crispations ou réactions de repli dont pourraient profiter certains groupes d’activistes. Malgré tout, ces outils restent encore lacunaires et ne suffisent pas, dans bien des cas, à construire la confiance ni à faciliter l’acceptation des décisions.

A. Des débats contestés ou dont les conclusions ne sont pas toujours suivies d’effet

Il est difficile d’anticiper les mobilisations de différents publics sur un sujet. Même les dispositifs de dialogue les plus ouverts, tentant de prendre en considération toutes les approches, peuvent être contestés. Certains acteurs mettent en cause la légitimité même du dialogue ou récusent a priori certains de leurs interlocuteurs.

Deux récents débats organisés par la Commission nationale du débat public l’ont mis en évidence. Lors du débat national sur les nanotechnologies en 2009-2010, plusieurs réunions publiques ont été interrompues par des groupes s’opposant non seulement aux nanotechnologies mais aussi au débat lui-même. Le débat public organisé en 2013 au sujet du projet Cigéo d’enfouissement des déchets nucléaires a donné lieu, lui aussi, à d’importantes contestations. Dans ces deux cas, une partie de l’opposition a été le fait d’activistes remettant en cause le principe du débat public, voire dénonçant celui-ci comme un leurre ayant pour objet de faire accepter des décisions qui auraient été prises avant même le début de la concertation45.

De même, malgré un dispositif de concertation avec les riverains assez exemplaire, un essai en champ d’OGM de l’Inra de Strasbourg a-t-il été fauché, au grand désespoir des scientifiques qui avaient cherché à inclure parties prenantes et riverains dans la programmation des projets de recherche.

Il n’existe pas encore, en France, d’arène de discussion pluraliste incontestable. Les groupes aux positions extrêmes qui refusent le débat peuvent non seulement obtenir une audience large et inattendue, mais même impacter durablement l’évolution d’un sujet public.

Second problème : ceux qui s’impliquent de bonne foi dans le débat peuvent aussi être découragés lorsqu’ils constatent ensuite que le législateur n’a fait aucun cas de leurs travaux. C’est ce qui s’est passé par exemple à l’issue de la première conférence de citoyens sur les OGM, suivie de peu par une décision du Conseil d’État suspendant la commercialisation du maïs transgénique, alors que les propositions qui émergeaient de la conférence étaient beaucoup moins restrictives, même si elles proposaient des conditions de mise en œuvre difficiles à satisfaire46.

S’il est normal que l’autorité publique de décision ne soit pas tenue par des délibérations citoyennes (qui n’incluent pas toujours toutes les parties prenantes pertinentes ou n’abordent pas l’ensemble des aspects de la question en débat), il est démotivant pour ceux qui s’investissent dans les discussions de constater que celles-ci n’ont absolument pas été prises en compte par les instances décisionnaires.

Cette situation frustrante résulte parfois d’une mauvaise articulation des calendriers des instances concernées par un problème (le Parlement, diverses administrations, la justice, les diverses parties prenantes, l’agenda des négociations internationales, des demandes d’autorisation déposées, etc.). De même, alors que les agences sanitaires s’efforcent de mettre en place des mécanismes de dialogue avec la société civile, l’articulation de ces initiatives avec les contraintes de la production de l’expertise objective peut se révéler difficile47.

Ces difficultés viennent sans doute en partie de nos traditions politiques. Les institutions françaises, pas plus que la société civile, n’ont hérité d’une pratique de la concertation. Dans un pays comme le Danemark, la production du consensus est centrale dans la pratique démocratique48. En Allemagne, la négociation entre parties prenantes est incontournable49. Il n’est sans doute pas fortuit que l’histoire du principe de précaution plonge en partie ses racines dans cette région de l’Europe.

B. La manipulation de l’opinion

L’incertitude inhérente à la pratique scientifique est particulièrement importante sur des sujets complexes comme le climat, la santé ou l’environnement. Dans ces domaines, il est aisé d’identifier une étude ou un résultat allant à l’encontre du consensus scientifique. Cette situation peut donner lieu à l’intervention de « marchands de doute », exploitant les principes mêmes de la fabrication de l’expertise au service de tel ou tel intérêt (cf. voir Encadré 10). La prolifération de ces « marchands de doute » peut ainsi être vue comme un symptôme du manque de dialogue entre les industriels, les pouvoirs publics et la population et du manque de confiance dans le bon fonctionnement politique et scientifique des dispositifs d’expertise collective mis en place.

Par ailleurs, dans les domaines demandant une forte culture technique, il est souvent difficile de trouver un expert indépendant. On ne devient pas du jour au lendemain spécialiste de questions nucléaires ou spatiales, des nanotechnologies ou de santé publique. Les experts disponibles ont donc peu ou prou travaillé en lien avec les entreprises de ces secteurs. Dès lors, il est toujours facile à leurs contradicteurs de mettre en avant de possibles conflits d’intérêt, ou à tout le moins un biais cognitif. Cette mise en cause de la légitimité individuelle des experts laisse malheureusement le champ ouvert à des « contre-experts », plus ou moins légitimes et scrupuleux, d’autant plus séduisants sur un plan médiatique qu’ils disent s’élever contre le consensus dominant50.

Sources : Foucart S., 2012 ; Latour B., 2012 ; Moatti A., 2013 ; Oreskes N., Conway E. M., 2012 ; Proctor R. N., Schiebinger L. L., 2008.

C. Le rôle ambigu des médias

Soucieux de ne pas être manipulés, désireux d’apparaître objectifs mais pas toujours très au fait des controverses scientifiques et technologiques, les médias ont parfois un rôle ambigu. Ils peuvent par exemple servir malgré eux la cause des marchands de doute en exposant sur le même plan des thèses étayées par de nombreux travaux et les arguments non scientifiques de rhéteurs habiles à manipuler l’opinion. Ils pourront exposer ainsi comme « symétriques » des thèses s’appuyant en réalité sur des types de justification très différents : un évolutionniste s’appuyant sur un siècle et demi de résultats scientifiques, par exemple, et un créationniste guidé par sa lecture littérale d’un texte sacré.

Les journalistes, aussi bien dans la conduite de l’enquête que dans l’écriture, sont donc confrontés à la difficulté de prendre en compte des signaux faibles et des lanceurs d’alerte, tout en visant une présentation objective et pédagogique de l’état des connaissances et des zones d’ignorance.

5. Une action publique désordonnée, une réglementation souvent inadaptée

Beaucoup a été fait pour améliorer la délibération des experts et l’inclusion des diverses parties prenantes, même s’il faudra encore longtemps pour installer la confiance et limiter la capacité de ceux qui perturbent ces procédures à bloquer toute concertation. En revanche, en aval de l’expertise, beaucoup reste à faire, tant au niveau de la prise de décision publique que du suivi et du contrôle des décisions prises.

Les responsables politiques sont souvent amenés à décider en situation d’urgence. Parfois l’indignation suscitée par un scandale ou un accident les pousse à apporter une réponse spectaculaire. Ils peuvent par exemple être tentés de proposer une nouvelle mesure législative alors que les lois existantes constituaient déjà un cadre adapté et que leur bonne application aurait permis de prévenir l’accident.

Souvent aussi, les décisions publiques sur un sujet donné impliquent de nombreux services, aux missions diverses, qui n’ont chacun qu’une vision partielle des problèmes. L’usage agricole des pesticides, par exemple, est traité par les services des ministères chargés de l’Agriculture, de l’Industrie, de l’Environnement, de la Santé, de la Consommation et du Travail, chacun étant porteur d’une préoccupation spécifique. Si l’absence de concertation produit des contraintes incohérentes (cf. Encadré 11), la concertation en urgence, par exemple dans le cadre d’une réunion interministérielle déclenchée par une situation de crise, tend à accorder un poids démesuré aux aspects à l’origine de la crise (cf. Encadré 12). C’est au contraire la concertation « à froid » qu’il faudrait organiser de manière plus systématique, en luttant contre la propension au fonctionnement en silo de toutes les organisations.

Les exemples décrits dans les encadrés illustrent comment la légitimité démocratique et la valeur scientifique des décisions publiques face à une incertitude peuvent être facilement contestées. Ils montrent également que la décision publique peut aussi bien être soudaine que reportée indéfiniment.

William Dab et Danielle Salomon insistent ainsi sur l’incapacité de l’État à mettre en place des dispositifs conduisant à prendre une décision mesurée en situation d’incertitude et à susciter la confiance du grand public comme des acteurs industriels52. Au contraire, son fonctionnement « fabrique » de la défiance. Le législateur, le régulateur et les fonctionnaires qui font appliquer les règlements mettent en avant le principe de précaution sans mettre en place les dispositifs susceptibles de traiter les dossiers techniques dans lesquels l’incertitude ou les controverses sont présentes. Le cas de la politique sanitaire est significatif : du fait de la faible lisibilité de l’attribution de l’instruction des plaintes et inquiétudes locales (par exemple sur un dossier comme celui des antennes relais), l’affrontement peut apparaître comme le moyen le plus efficace de faire entendre des revendications.

En outre, la gouvernance médiocre du processus de décision en situation d’incertitude produit un foisonnement de contraintes réglementaires dont l’accumulation crée un environnement complexe pour les acteurs économiques53. De très nombreux textes décrivent avec de nombreux exemples à l’appui les résultats d’une prolifération incontrôlée de normes, chacune édictée avec les meilleures intentions54. Outre la gêne qu’elle occasionne pour les industriels, elle conduit à entretenir la défiance des citoyens envers des institutions qui ne semblent pas capables d’assurer efficacement leur protection.

L’absence de dispositifs appropriés pour assurer le fonctionnement à la fois efficace et politiquement légitime du principe de précaution a été relevée en 2010 par le Comité de la prévention et de la précaution. Dans un rapport consacré à la décision en situation d’incertitude, le Comité recommande l’élaboration de « processus d’élaboration de la décision publique applicables aux situations d’incertitude »55.

6. Abus ou sous-équipement de la précaution ?

Comme le devoir de précaution est souvent évoqué pour justifier des règlements nécessaires mais pas toujours bien conçus, beaucoup d’industriels y voient l’origine des contraintes excessives qui pèsent sur eux. Ils réclament alors que l’on donne un peu moins de poids à la précaution.

Est-on donc allé trop loin dans l’exigence de précaution, au détriment de la bonne santé de notre économie, en prenant des mesures excessivement coûteuses pour se protéger de menaces extrêmement hypothétiques ? Le retour sur différents dossiers techniques invite à la nuance (cf. Encadré 13).

L’examen de nombreuses situations conduit à penser que les réglementations plus contraignantes que nécessaires pour garantir un niveau de sécurité satisfaisant viennent surtout de mauvaises procédures, du manque d’incitation de l’Administration à prendre en compte les contraintes économiques des entreprises et des particuliers et du manque de souplesse dans la mise en œuvre des règlements.

Les frustrations des acteurs économiques viennent donc beaucoup moins d’un recours abusif au principe de précaution que d’une mauvaise mise en œuvre de celui-ci.

Conclusion : la mise en place laborieuse d’un « régime de précaution »

Malgré des progrès notables dans l’organisation de l’expertise et l’association des parties prenantes, l’État n’a pas encore su mettre en place une gouvernance satisfaisante de la sécurité sanitaire et environnementale. La mise en œuvre d’un régime de précaution permettant de gérer les risques incertains repose sur des transformations radicales des modalités de dialogue et de décision publique. Les institutions doivent acquérir leur légitimité vis-à-vis des consommateurs et des citoyens, en gérant les alertes avec efficacité et en exerçant leur vigilance sur les nouveaux signaux. Elles doivent dans le même temps se crédibiliser auprès des entreprises, en réglementant à bon escient, sans créer plus de contraintes que nécessaire, et en révisant les normes pour s’assurer de leur cohérence, de leur efficacité et de leur adéquation à l’évolution des connaissances.

La clé d’un régime de précaution efficace est la construction de relations confiantes entre administrations, industriels et société civile, autant d’acteurs dont la coordination est cruciale pour assurer le développement industriel.

• 27 – Bien sûr, la connaissance statistique d’un risque laisse dans l’ignorance du lieu et de la date d’un sinistre effectif, il y a donc une « incertitude » de la personne qui s’assure contre l’accident ou du décideur public qui prend des mesures de prévention. Mais il n’y a pas d’incertitude pour l’assureur qui connaît la distribution des sinistres sur un grand nombre de clients. Nous ne parlons, dans tout ce chapitre, que de précaution et pas de prévention, et donc de l’incertitude liée à la connaissance scientifique elle-même d’un phénomène, à son existence et à la probabilité du risque.
• 28 – Les demandes d’indemnisation des personnes ayant attribué des troubles de santé à leur immunisation contre la grippe porcine en 1977 auraient coûté 83 millions de dollars aux services de santé des États-Unis, auxquels s’ajoutent une vingtaine de millions de coûts légaux et administratifs, bien que la causalité n’ait jamais été établie avec certitude. Ces coûts sont presque équivalents aux 124 millions dépensés pour la vaccination elle-même.
• 29 – Pour Marie-Angèle Hermitte, il n’y a jamais de situations de pure précaution ou de pure prévention, mais un mélange des deux. Dans le cas présenté ici, il y a incertitudes sur la dangerosité exacte de la maladie et celle du vaccin, mais certitudes sur sa capacité à protéger et sur le fait que la grippe est tout de même dangereuse. Dans ce cas, les conflits seront d’autant moins violents que la possibilité d’un risque d’effet indésirable a été clairement signalée, que la vaccination n’est pas obligatoire et que les dommages suspectés sont pris en charge, même si le lien de causalité n’est pas démontré.
• 30 – Nous désignons par « régime de précaution » à la fois une classe de situations caractérisées par l’incertitude scientifique et les modalités de l’action des pouvoirs publics pour répondre à ces situations.
• 31 – Voir Agence européenne de l’environnement, 2013.
• 32 – Voir notamment Barthe Y., 2006.
• 33 – Callon M., Lascoumes P., Barthe Y., 2001.
• 34 – Le document de référence sur ce point est le « Livre Rouge » américain (National Research Council, 1983).
• 35 – La sociologue Sheila Jasanoff relève ainsi que le « Livre Rouge », tout en affirmant la nécessité de la séparation entre « évaluation » et « gestion », ne peut manquer de relever les nombreuses difficultés pratiques que suscite sa mise en œuvre (Jasanoff S, 1993).
• 36 – Weill C., 2003 ; Hermitte M-A., 2013.
• 37 – Faut-il par exemple informer largement la population d’un danger improbable ou face auquel il y a peu de précautions efficaces, au risque de créer un « préjudice d’angoisse » important qui peut avoir des conséquences réelles ? On sait que les Français ont été mal informés au sujet du « nuage » radioactif de Tchernobyl, supposé s’être arrêté aux frontières. Mais, en analysant les autres réactions, certains auteurs ont suggéré que les nombreuses interruptions de grossesses supplémentaires constatées en Allemagne avaient probablement traduit une réaction excessive à une information angoissante dont le public ne pouvait apprécier les conséquences exactes.
• 38 – Ceci va jusqu’à la délégation de la décision à l’agence dans le seul cas de l’Agence du médicament. Notons cependant qu’en cas de crise grave comme celle du Mediator, l’existence d’une agence n’évite pas la mise en cause de son ministre de tutelle.
• 39 – Voir Miller C., 2001.
• 40 – Les scientifiques et experts sont ainsi simples contributeurs du débat, mais les organisateurs peuvent donner plus de poids que n’en accorderaient spontanément certains scientifiques et spécialistes aux préoccupations du public, quand bien même certaines seraient considérées comme « irrationnelles ».
• 41- Commission de recherche et d’information indépendantes sur la radioactivité.
• 42 – La mobilisation contre les nanotechnologies en France en est un bon exemple.
• 43 – Dab W. et al., 2009 ; Joly P-B. et al., 2011.
• 44 – Le sociologue Brian Wynne qualifie de « modèle du déficit » le fait d’expliquer les oppositions à l’innovation par un déficit de connaissances.
• 45 – Le débat public au sujet du projet Cigéo a finalement donné lieu à une conférence de citoyens qui s’est déroulée dans une atmosphère relativement pacifiée.
• 46 – En revanche aujourd’hui, près de 70 % de ses recommandations ont été suivies d’effets, sauf quelques points qui continuent de poser problème (responsabilité, assurance, brevet, distribution des coûts).
• 47 – Cette tension a été analysée par des sociologues qui se sont penchés sur le fonctionnement concret des agences sanitaires françaises (voir Benamouzig D., Besançon J., 2005.)
• 48 – Voir Horst M., Irwin A., 2010.
• 49 – Pour un exemple sur les cas relatifs aux biotechnologies, voir les pages consacrées à l’Allemagne dans Jasanoff S., 2005.
• 50 – Marie-Angèle Hermitte fait remarquer qu’il arrive que certains scientifiques qui apparaissent, un temps, comme peu légitimes ou peu scrupuleux deviennent les artisans du nouveau consensus scientifique.
• 51 – Lorsqu’un scientifique dit qu’une observation lui permet de confirmer une hypothèse à 99 % (c’est-à-dire qu’il y a moins de 1 % de chances qu’elle soit fausse), un commentateur partial dira que le scientifique admet « donc » qu’il n’a pas de certitude et suggérera que l’hypothèse est « peut-être vraie, peut-être fausse », laissant entendre que les deux sont d’une probabilité comparable ou que chacun peut croire ce qui l’arrange.
• 52 – Dab W., Salomon D., 2013.
• 53 – Voir Guérémy S., Monerau M., à paraître, septembre 2014.
• 54 – Eliakim P., op. cit.
• 55 – Comité de la prévention et de la précaution, 2010. Ce constat est repris dans un rapport de l’Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (« Principe de précaution: volontarisme ou paralysie ? », mars 2013).
• 56 – Hansen S. F., Tickner J. A., 2013.

L’industrie en régime de précaution

1. La gestion du risque dans l’industrie

L’industrie cherche depuis longtemps à maîtriser les risques liés à son activité et à ses produits. Un risque, selon Ulrich Beck déjà cité, est « un événement non encore survenu qui motive l’action » (accident du travail, explosion d’un réacteur chimique, accident aérien, intoxication d’un consommateur…). La gestion des risques mêle prévention et précaution et consiste à prendre au meilleur coût les mesures qui permettront de réduire le risque.

Beaucoup d’entreprises font d’une bonne gestion du risque et de performances supérieures aux standards de la profession un élément de leur stratégie, capitalisant vis-à-vis de leurs clients et de leurs employés sur leur bonne réputation.

Citons les deux exemples de la chimie et du transport aérien.

La forte présence du risque dans les industries de la chimie oblige les entreprises à démontrer leur capacité à le maîtriser. Pour obtenir la « license to operate », une entreprise doit pouvoir convaincre qu’elle est en mesure d’évaluer et de contrôler les risques inhérents à son activité. Cette approche, ainsi que l’exigence de sécurité au travail qui en découle, n’est pas neuve, et a été prise en charge par l’industrie longtemps avant la formalisation du principe de précaution. La gestion des conséquences des activités à risque au-delà de l’entreprise est elle aussi mise en œuvre dès les premiers développements de l’industrie chimique57.

À l’heure actuelle, des entreprises du domaine adoptent des pratiques qui relèvent du régime de précaution.

Après avoir fait face à des critiques de ses actionnaires sur sa gestion du risque environnemental dans les années 2003-2004, le groupe Rhodia, aujourd’hui Solvay, a par exemple fait de son engagement pour la responsabilité des activités industrielles un choix stratégique. La « responsabilité » recouvre alors bien plus que les exigences réglementaires : elle fait référence à l’ensemble des démarches par lesquelles l’entreprise gère les externalités négatives de ses activités, en interne et à l’extérieur.

Ceci se traduit par une implication dans la mise en place d’une « gestion globale du produit » et de ses impacts (product stewardship), qui nécessite un travail de concertation de longue haleine avec les parties prenantes. Pour la gestion de la sûreté industrielle, Solvay considère les événements problématiques moins comme des erreurs dont il faudrait établir une responsabilité individuelle que comme des opportunités de progrès : chaque accident dans l’entreprise fait l’objet d’un arbre des causes et d’une réflexion approfondie.

L’entreprise recourt au maximum aux techniques de safety by design, développées au départ pour les activités de construction, qui intègrent dès la conception des produits et des procédures des considérations relatives aux risques potentiels58.

Solvay considère que la gestion du risque et ses performances économiques sont intimement liées, la dégradation des performances d’un site en matière de sécurité étant un indicateur d’un problème de performance à moyen terme. Cet alignement des stratégies économique et de responsabilité signifie qu’in fine, l’entreprise n’a pas à faire de choix cornéliens à répétition entre la gestion du risque et le coût économique, au moins dans le domaine de la sûreté des processus de production.

Jean-Pierre Clamadieu, président du comité exécutif de Solvay, rappelle que cette importance donnée à la culture de la responsabilité est renforcée par le fait qu’une part importante du capital du groupe est toujours contrôlée par la famille de son fondateur. Ces actionnaires sont ainsi fortement attachés à défendre la réputation du groupe qui porte leur nom.

Le secteur aérien est profondément dépendant des impératifs de sécurité, qui sont une composante essentielle de la valeur des entreprises et contribuent à leur compétitivité59.

Bien que ce moyen de transport se soit aujourd’hui généralisé, de nombreux passagers ressentent en effet toujours une appréhension au moment d’embarquer dans un avion, car le moindre défaut de l’appareil peut entraîner des effets catastrophiques. Ces problèmes ne peuvent être surmontés que par l’élévation continue des exigences en termes de sécurité.

À cet égard, l’organisation des constructeurs d’avions, des aéroports, du contrôle aérien et des compagnies de transport est faite pour anticiper les problèmes de sûreté. Le secteur aérien met en œuvre un ensemble de démarches de conception des produits et procédures fondées sur une exigence de performance en matière de sûreté.

À l’instar de l’industrie chimique, des entreprises comme Air France ont également cherché à développer une no blame culture. Celle-ci permet de faire remonter certains dysfonctionnements en garantissant une immunité aux personnels qui font état, au travers d’un rapport, d’une erreur qu’ils ont commise mais qui n’a pas eu d’incidence. En identifiant ainsi en amont les sources d’erreurs possibles, l’entreprise est capable de mettre en place des procédures permettant de les éviter à l’avenir, et de prévenir des conséquences qu’elles auraient pu avoir dans une situation différente.

2. L’industrie victime des errements des institutions

L’industrie subit directement les conséquences des difficultés des pouvoirs publics à organiser le régime de précaution et du comportement opportuniste de certaines entreprises. On a vu que ces difficultés se manifestaient par une réglementation tantôt excessive, tantôt lacunaire.

L’industrie pâtit donc à la fois des excès de certaines réglementations existantes, de leur instabilité et du climat de méfiance causé par leur insuffisance ou par l’absence de suivi. Les dommages encore trop nombreux permis par ces lacunes (étiquetage alimentaire trompeur, implants biologiques non conformes, maintien sur le marché d’un médicament dangereux, etc.) suscitent des crises fréquentes et une pression pour plus de réglementation et de contrôles60.

Ne pouvant attendre que la confiance envers les institutions chargées de garantir la sécurité ait atteint un niveau suffisant, les entreprises prennent elles-mêmes des mesures pour que les consommateurs et les autres parties prenantes soient convaincus de leur comportement responsable.

3. La construction de la confiance avec le public

Pour construire le climat de confiance nécessaire à leur activité, certaines entreprises font preuve d’une vigilance accrue sur les sujets controversés, sur les évolutions réglementaires possibles, sur les attentes des parties prenantes même éloignées.

La communication ne peut alors se limiter à des actions pédagogiques ciblées sur les technologies mises en œuvre. Elle inclut l’expérimentation de formes de dialogue sur les sujets sur lesquels subsistent des incertitudes.

Par exemple, BASF a adopté une stratégie volontaire en matière de transparence sur le développement des nanomatériaux. L’entreprise a notamment constitué un groupe de dialogue composé de représentants de diverses parties prenantes, dont des associations de protection de l’environnement et de défense des consommateurs, chargé d’examiner ses pratiques de communication à destination du consommateur.

Ces initiatives sont fondées sur une logique d’échanges continus à mesure que progressent les projets industriels. À cet égard, elles sont particulièrement adaptées au suivi local de projets. En France, les Commissions locales d’information (CLI), pour lesquelles la loi relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire (2006) a créé un fondement législatif, sont des initiatives reconnues pour assurer un dialogue continu, au niveau local, sur la conduite des installations nucléaires.

Ces exemples montrent que des entreprises industrielles sont engagées dans des dispositifs de dialogue, qui leur permettent de mieux intégrer les exigences de certains publics et parfois d’anticiper les obligations réglementaires. Ce dialogue n’élimine pas tous les conflits, mais il permet d’éviter que des opposants irréductibles ne rallient à leur cause les publics simplement désireux d’être rassurés sur le fait que leurs préoccupations sont entendues et de mieux comprendre les enjeux.

4. Un dialogue plus constructif avec les institutions

Certains industriels souhaiteraient que les pouvoirs publics leur laissent la liberté de gérer au mieux des risques qu’ils connaissent beaucoup mieux qu’eux. Ils préfèrent avoir à rendre des comptes au cas où un accident survient malgré toutes leurs mesures de précaution et de prévention que de subir des contrôles intrusifs et des règles trop contraignantes.

Cependant l’État reste l’assureur en dernier ressort et un marché non régulé encourage les comportements opportunistes d’acteurs qui ne seront pas forcément en mesure de réparer ou d’indemniser les dégâts dont ils seraient responsables, par fraude (comme dans les affaires récentes d’implants mammaires non conformes), par dissimulation (comme dans le cas du Mediator) ou par imprudence (comme dans le cas du krach de 2007, où les États ont dû se substituer aux banques insolvables pour éviter la faillite du système financier).

Tout en acceptant la nécessité d’une régulation, les entreprises peuvent s’impliquer dans la construction des normes, afin que les objectifs de sécurité soient atteints de la manière la plus efficace. Les mauvaises régulations résultent souvent d’une mauvaise analyse des décideurs publics, mais celle-ci est parfois causée par une trop grande asymétrie d’information : les entreprises ne donnent pas toutes les données dont elles disposent, craignant que cela puisse réduire leur marge de négociation. La défiance réciproque conduit à des règles du jeu inefficaces.

Une manière d’éviter la surenchère en matière de régulation est de rendre le régime de responsabilité crédible par la souscription d’une assurance. Ainsi, le juste niveau de précaution ne sera pas déterminé par une administration se donnant des marges de sécurité excessives, mais par le fait qu’un assureur solvable puisse garantir la couverture d’un risque moyennant une prime raisonnable. La concurrence entre assureurs compétents permet alors en théorie d’optimiser les efforts consentis par l’industriel pour couvrir le risque, c’est-à-dire la somme des mesures de prudence destinées à rendre le risque improbable et de la prime d’assurance permettant à l’assureur de garantir le risque résiduel.

Ainsi le « rapport des sages » de 2002 sur les conditions de culture des OGM en milieu ouvert prévoyait d’imposer au cultivateur de souscrire une assurance couvrant les risques de diffusion de l’OGM aux cultures voisines situées dans un rayon donné. Le promoteur de la technologie controversée, plutôt que de négocier un niveau de contrainte plus ou moins arbitraire, se trouvait ainsi face à un interlocuteur économiquement rationnel et spécialiste de l’évaluation du risque, en concurrence avec ses pairs61.

5. La précaution comme opportunité, stimulant de l’innovation et facteur de compétitivité

Un comportement de précaution ou de prévention peut être dans l’intérêt de l’industriel. Ainsi, face au phénomène du trou de la couche d’ozone stratosphérique, DuPont a fortement encouragé la signature du protocole de Montréal qui imposait le remplacement rapide des gaz et aérosols contenant des chlorofluorocarbones (CFC), car l’entreprise produisait des fluides frigorigènes capables de remplacer les CFC. La mise en place de ces mesures de précaution représentait donc pour l’entreprise une belle opportunité commerciale.

Plus globalement, la transition écologique crée de nombreuses opportunités de croissance pour des entreprises spécialisées dans le recyclage ou dans l’efficacité énergétique des bâtiments et des procédés industriels.

A. La différenciation par la confiance

La demande de sécurité des consommateurs est donc une source d’innovation majeure, permettant de développer de nouveaux marchés. Elle peut aussi constituer un avantage compétitif. Les accidents liés à des problèmes de toxicité ou de qualité défectueuse de certains jouets chinois ont permis aux fabricants français soumis à des normes plus exigeantes et à des contrôles plus efficaces de justifier un prix de vente supérieur.

Les industriels maîtrisant mieux que leurs compétiteurs les enjeux de sécurité et de risque ont d’ailleurs intérêt à militer pour des normes sévères qui limiteront la concurrence et leur permettront de valoriser leurs efforts. Ils ont également un avantage à tirer de règles du commerce international prenant en compte divers aspects de l’empreinte environnementale, sociale et sanitaire des produits.

B. La prise en compte des risques par les analystes et la notation extrafinancière

Lorsque le consommateur n’est pas attentif aux efforts d’une entreprise pour réduire les risques, d’autres incitations peuvent venir de la prise en compte par les analystes financiers des risques que court l’entreprise en cas d’accident ayant un impact sur la santé des consommateurs ou l’environnement et de la pression de la notation extrafinancière.

Ainsi, à la suite de la marée noire en Alaska provoquée par l’accident de l’Exxon Valdez et des évolutions de la législation américaine du transport maritime permettant d’imputer une responsabilité à l’affréteur, les investisseurs ont été amenés à valoriser une meilleure anticipation des risques environnementaux des activités industrielles.

Les préoccupations sur la responsabilité sociale des entreprises ont également conduit des agences de notation à prendre en compte les performances extrafinancières des entreprises. Depuis les années 2000 un marché de l’investissement socialement responsable en croissance permet aux firmes vertueuses de trouver des financements plus facilement.

• 57 – Voir Fressoz J-B., 2013.
• 58 – Kelty C., 2009.
• 59 – Voir a contrario la « liste noire » des compagnies aériennes réputées laxistes ou dangereuses.
• 60 – Marie-Angèle Hermitte fait observer que l’industrie n’est pas seulement victime des réglementations, mais aussi des agissements de certains entrepreneurs. Si l’État faillit à sa mission lorsqu’il laisse sur le marché un médicament dangereux, cela n’en est pas moins vrai de l’entreprise.
• 61 – Il ne semble pas que cette solution ait été mise en œuvre, les réassureurs ayant jugé qu’il était impossible de prendre en charge ces risques, en l’état actuel des connaissances et des incertitudes juridiques.