Le risque protectionniste dans un monde de chaînes de valeur
Le développement des chaînes de valeur mondiales a profondément modifié le paysage commercial international. Si l’analyse des effets du protectionnisme s’en trouve indéniablement complexifiée, les grands enjeux commerciaux pour l’Union européenne et la France n’en sont pas nécessairement modifiés pour autant.
L’émergence de chaînes de valeur mondiales (CVM) génère de nouveaux liens d’interdépendance entre pays, redessinant leur géographie mais également leur forme avec l’importance croissante des échanges de services, d’une part, et celle des revenus liés aux investissements directs étrangers des multinationales, d’autre part. Les services représentent aujourd’hui une part prépondérante de la valeur ajoutée exportée par les pays riches (et en particulier la France), que ces services soient exportés directement ou indirectement par leur incorporation dans les échanges de biens manufacturés à différents stades de la production. Certaines activités de services sont en effet parties prenantes du processus de production manufacturière, aussi bien en amont (R&D, conception, financement) qu’en aval (logistique, marketing, distribution) des activités de production. Le rôle des entreprises multinationales dans la mise en place et le management des CVM apparaît primordial, notamment dans les services incorporés.
La frontière entre ces différentes activités, dont certaines ont une forte composante immatérielle, est ténue, de même que la mesure des revenus qui y sont associés sur chaque territoire en est rendue plus difficile. L’exemple des déséquilibres courants entre les États-Unis et l’UE est assez parlant de ce point de vue. S’il ne fait aucun doute que l’UE a un excédent commercial vis-à-vis des États-Unis dans les échanges de biens, l’ajout des échanges de services et des revenus d’investissement direct étrangers (IDE) liés à l’activité des multinationales américaines en Europe et européennes aux États-Unis, fait passer l’excédent de 129 Mds d’euros à un solde quasi équilibré (2 Mds d’euros) en 2017. Par ailleurs, les déséquilibres dans les échanges de services et de revenus d’IDE ne sont pas les mêmes selon que l’on considère les statistiques du BEA (Bureau of Economic Analysis) américain ou d’Eurostat côté européen. Ces asymétries soulignent la difficulté à mesurer des flux immatériels dont les circuits réels et comptables peuvent diverger12. Interdépendants, ces flux d’échanges entre pays sont affectés différemment par les divers instruments de protection commerciale.
La complexification des liens entre pays rend indéniablement moins lisibles les effets des mesures de protection commerciale. Les échanges de nature multiple font qu’il est difficile de déterminer les lieux de consommation finale des produits, tandis que l’interdépendance entre les échanges de biens, de services et d’IDE au sein des CVM multiplie les marges d’ajustement des entreprises multinationales en cas de choc protectionniste.
Par ailleurs, le fait que les entreprises intégrées dans des chaînes de production soient à la fois exportatrices et importatrices brouille la frontière entre gagnants et perdants à la protection commerciale. Avec l’incorporation croissante d’intrants importés dans les exportations, la compétitivité des entreprises exportatrices passe dorénavant par leur capacité à importer des biens et services intermédiaires, et par conséquent leur accès aux productions étrangères.
La vision traditionnelle de producteurs nationaux bénéficiant du protectionnisme commercial au détriment des consommateurs s’en trouve ainsi modifiée, puisqu’une large partie des entreprises exportatrices se trouve pénalisée par l’augmentation du coût des biens intermédiaires importés.
De même que la fragmentation par tâches des processus de production – rendue possible par la baisse des coûts de coordination – rend moins évidente l’identification des gagnants et des perdants à l’ouverture aux échanges, les impacts locaux du protectionnisme (par territoire ou par type d’emploi ou de qualification) sont plus difficiles à prévoir. Cette difficulté à identifier perdants et gagnants pose la question des mesures d’accompagnement des acteurs touchés, tant par les mesures protectionnistes que celles de libéralisation, et du maintien d’un soutien collectif à une économie ouverte.
Pour autant, les caractéristiques de ces chaînes de valeur mondiales changent-elles fondamentalement notre analyse des grands risques protectionnistes auxquels la France et l’UE font face aujourd’hui ? Les modèles quantitatifs de commerce international montrent que la fragmentation des processus de production et les échanges de biens intermédiaires, qu’ils soient produits localement ou à l’étranger, amplifient les gains à l’échange, et donc les coûts à l’imposition de droits de douane.
Se pose alors la question de la géographie des chaînes de valeur : avant d’être mondiales, ces chaînes sont régionales, notamment en Europe où la disparition des frontières douanières et les règles du marché unique favorisent la fragmentation des processus de production et les échanges de biens et de services à différents stades de production entre pays membres. L’intensité du commerce en valeur par rapport au commerce en valeur ajoutée est ainsi plus importante entre pays européens qu’avec le reste du monde. La géographie du commerce reste déterminée par la géographie physique dans une économie mondialisée, de sorte que l’échelon régional reste fondamental dans un monde de chaînes de valeur.
L’exposition d’une économie à un choc protectionniste dépend de son degré d’ouverture et de l’importance du partenaire imposant ces mesures dans les échanges du pays. Le développement de chaînes de production européennes rend ainsi les pays de l’UE plus dépendants les uns des autres. L’exemple du Brexit, et l’asymétrie des pertes attendues pour le Royaume-Uni par rapport aux 27 membres restants, vient cependant rappeler l’importance de la taille des économies dans leur exposition aux chocs protectionnistes : les pertes estimées, significatives pour le Royaume-Uni, restent limitées pour les pays restants de l’UE en moyenne, qui continuent à bénéficier de leur participation au marché unique. L’UE, grand marché structurellement moins ouvert aux échanges internationaux du fait de sa taille que chacune des économies la composant, reste ainsi moins exposée aux risques protectionnistes que les pays membres pris individuellement.
Si la résurgence du risque politique aura sûrement un impact sur l’expansion des CVM dans le temps long, les menaces protectionnistes américaines ou les enjeux du capitalisme d’État chinois, quant aux subventions indirectes ou aux transferts de technologie, restent plus directement liés à des problématiques d’accès au marché, de remise en cause du cadre multilatéral du commerce international ou de concurrence faussée pour les producteurs européens qu’à l’exposition aux chocs étrangers de leurs chaînes de valeur.
12. Voir Rafael Cezar , Florian Le Gallo, (2019) « L’Union européenne est-elle vraiment excédentaire vis-à-vis des États- Unis? », Bloc-notes Éco, Banque de France.
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